PPP智慧城市项目的特性及操作关键

政府与社会资本合作即PPP模式，对于智慧城市建设而言，只不过是其实现的一种模式，因此谈智慧城市PPP项目建设，就首先要分析智慧城市建设项目的特性，笔者的观点如下：

智慧城市建设的基础，源于其建设的或者说“智慧化”的需求。由于城市建设管理涉及民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求，而这些需求目前呈现着如下的特性：

多年以来，我国的城市建设管理没有明确的顶层设计。2015年12月24日，中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市建设管理工作的指导意见》发布，就城市执法体制改革及城市建设管理提出了指导意见。

但是，《意见》的落实目前尚未充分，特别是《意见》缺少可执行的具体配套，很多都没有具体落地动作。

另一方面来讲，《意见》仅仅是对城市执法等作出了规范性设计，但是城市建设管理点多面广，许多内容尚待具体的顶层设计。

且不说民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动这些城市建设管理大类工作的划分，仅仅从民生角度，就涉及工商、税务、公安、质监（部分城市质监工商等部门合并）、市容（多数城市市容又分成环卫、城管、绿化等）等等部门，这些部门长期以来各自从自身角度出发，出台管理措施，其中部分措施甚至交叉、冲突等问题。

城市建设管理更多的城市运营和管理的各个需求，而需求又往往面对不同利益诉求。更重要的是，随着社会矛盾的变化，各个需求不断的变化之中。

智慧城市在通常的理解中，还要通过维基、社交网络、Fab Lab、Living Lab、综合集成法等工具和方法的应用，实现以用户创新、开放创新、大众创新、协同创新为特征的知识社会环境下的可持续创新，强调通过价值创造，以人为本实现经济、社会、环境的全面可持续发展。这些任务本身就是不断更新中，所以智慧城市承载的自然也处于不固定状态

通常认为，移动技术为代表的物联网、云计算等新一代信息技术是智慧城市建设、运行的基本技术条件。而这三个方面都有一个共同特点，那就是时刻处于日新月异的发展，用飞速两个字已经不能完整的表现。

移动技术方面，我国发放4G牌照起两年的时间，4G用户总数达3.86225亿户，在移动电话用户中的渗透率为29.6%。与此同时，中国（华为）、韩国（三星电子）、日本、欧盟都在投入相当的资源研发5G网络，网速可达5M/S - 6M/S以上，大部分国家提出的目标都是2020年即实现商业运营。
 

物联网技术方面，我国已经是全球最大的M2M市场之一，同时核心技术的突破、标准体系的构建、产业发展的协调推进、骨干企业的培育、应用示范的推广、区域布局的规划、信息安全的保障、公共服务能力的提升等诸多方面，都处于提升过程中。

而云计算（包括近期提出的雾计算）软件技术、架构以及软件开发的环境、工作模式正处于显著变化之中，软件产品的最终表现形式更为丰富多样。

近年来，以国办发〔2015〕63号国务院办公厅《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》为代表，我国正式起步智慧城市建设管理整合工作。
 

关注智慧城市建设的同志可以看到，我国以省、市甚至县委单位，以《某地“十三五”信息化发展规划》《某地上推进智慧城市建设行动计划》等多种形式的智慧城市建设规划正如火如荼的进行着，山东等省甚至在推出的PPP发展基金中专门设置了智慧城市建设型基金，但是，明眼人一看就知道，这种八仙过海、各显神通的局面，不可能持续下去。城市建设管理顶层设计的落实、资源的整合和有效利用等，都要求在城市建设管理方式上进行最大程度的整合，有关城市建设管理的智慧型目标必须实现互联互通。

这种整合化的趋势，决定了智慧城市的建设绝不是一朝一夕，或者说一劳永逸，而是一直“在路上”。
 

必须指出的是，整合肯定不是所有城市的最终目标，因为城市的独特因素，个性特点必须保证，才是城市建设与运营应该有的实事求是态度。

智慧城市建设的特性决定了智慧城市PPP项目的特性，所以从这个基础出发，笔者认为智慧城市PPP项目具有如下特性：

智慧城市PPP项目，由于智慧城市建设管理需求的不断变化、技术的不断革新、整合的不断进步，不可避免的造成了建设工作不是一劳永逸，不仅是运行软件随着许需求不要不断完善，硬件部分也必须随着技术的发展进步不断升级，而完善和升级工作需要在运行期进行，这就形成了智慧城市PPP项目建设、运行密不可分的局面。

从政府需求来说，智慧城市的稳定运行是最重要的需求，因此对运行的需求相对建设尤为重要些。

智慧城市PPP项目中，由于行业主管部门往往是综合或者临时机构，负责整合各个方面的主管部门参与到项目中。同时，各个行业主管部门又是需求分析、模块建设等工作中的主要参与者，他们的监管作用，在一定程度上和协调、配合左右不分仲伯，互相作用。

因此，从政府角度看，很多工作是协调配合起到主要作用，单纯的像其他项目一样强调监管，已经不能适应项目需要。

相对于其他大多数PPP项目对资金需求偏重的情况，智慧城市PPP项目的建设和运行是显著不同的，正如前述的情况，造成PPP项目一次性投资大、持续改进投资多，同时技术不断革新，这就带来智慧城市PPP项目的另一个显著特点，即项目对资金和技术的需求都很重。

PPP运行中，会出现改建、调整程度非常大，甚至几乎新建的情况，这其实对项目的可行性分析等工作提出了非常很高的要求。

基于以上分析，对于政府来说，技术成为项目成败的基础保障，对资金的需求恐怕一定程度上弱于对技术的需求。

鉴于上述智慧城市建设运营和PPP项目的诸多特点，智慧城市PPP项目的操作，也必须突出几个重要的操作关键点，这里主要从政府角度谈一点看法。

（1）做好城市管理顶层设计工作

由于前述的需求特性以及智慧城市建设运行的特点，决定了智慧城市建设的最根本基础，是理念和制度，理念原则下，制度的关键是标准、流程、考核以及救济措施。

因此，政府部门必须先召集有关专家，对目前城市管理的现状进行认真细致的分析，找出存在的问题或提升空间，同时结合其他城市管理的先进经验，以及各级城市管理的相关规划发展思路，对城市管理相关的建设、运行，从平台层、网络层、感知层等多个层面，用户层、终端层、应用层等多个需求做出顶层设计。

（2）做好技术设计基础工作

智慧城市的建设直接基础，是城市管理的技术方案设计。因此必须根据城市管理的制度、流程、标准等，结合技术实现手段，从网络基础设施、公共信息平台与数据库、城市建设管理、城市功能提升、政务平台、基本公共产品、专向应用、创新任务等各个方面做出科学的技术设计，包括硬件配置基础、软件编制需求等。

（3）科学做好可行性研究论证

智慧城市的设计并非仅仅做到一个“新”所能概况，必须从技术可行性和稳定性、经济性、财政承受力、社会接受度、经济发展匹配性、前瞻性和现实性结合程度等等方面，对技术方案等进行可行性分析，只有科学论证，符合各层次需求，才能使得智慧城市真正发挥其作用。

智慧城市的顶层设计之下，涉及到各个专项应用。而这些应用既需要根据顶层设计的框架进行整合，又需要对不同应用根据具体特点进行深化，在智慧城市PPP项目整个建设过程中，时时离不开城市管理各个部门的参与，同时也离不开这些部门对智慧城市建设的实际应用和过程监督。这就需要两个层次的配合和监督工作。
 

一是成立相关综合协调机构，从全局上统筹项目建设工作。综合协调机构必须直接对城市最高指挥机构负责，甚至有行政负责人或主管领导担任组长，同时取得政府协调甚至部分决策、督办的授权，从而既协调配合监督参与建设各外部单位，又督办单元机构协调工作。

二是各个应用单元也要成立单元协调机构，这个机构一方面负责与综合机构对接，一方面协调本单元并集中与建设技术单位对接。

项目建设的关键，是社会资本的选择。社会资本的选择，包括两个层面的问题，一是选择什么类型的社会资本，二是怎么选择社会资本。
 

这里就离不开前面对智慧城市建设需求的分析，即政府应用PPP模式建设智慧城市，真正的需求是什么？笔者已经提出了自己的观点，那就是资金、技术并重，根据资金需求大小设计不同的交易结构。
 

（1）对于资金需求较大的项目，项目公司面向多类型社会资本设计。比如，既可以设计成纯资本回报型结构，项目的建设运行另行招采建设运营型社会资本，也可以设计专项基金作为主要资金来源，吸引资金型社会资本，同时建设运营型社会资本亦要求一定投资，并承担项目建设、运营工作。
 

（2）对于资金需求较小的项目，则项目公司更适合面向建设运营型社会资本设计。由建设运营型社会资本负责融资、建设、运营等工作，并按照一定的回报方式取得收益。

而对于建设运营型社会资本来说，建设规划设计能力、运管能力、持续性是选择的三项重点要求，只有满足这三项要求，才能真正完成智慧城市PPP项目的工作任务，实现相关目的。

对于存在现有资产回购使用的，则还要设计有关回购的相关机制。
 

（3）回报机制注重细化分析和综合手段利用。由于智慧城市PPP项目涉及面广泛，不能简单的套用其他PPP项目，单一的选择使用者付费、可行性缺口补贴、政府付费等，要对每一项单元进行认真详细的分析，设计不同的针对性回报方式，通过综合使用回报手段，确保社会资本回报和政府支出的综合平衡。

在以上提到的各个具体情况下，具体运行方式则BOT、BTO、BLT、TOT、ROT，甚至O＆M等，都可以单独或者综合利用。

针对智慧城市建设运行及智慧城市PPP项目的有关特性分析，选择社会资本尤其是建设运营型社会资本，或者选择完社会资本后的第二步建设运行单位选择时，资格预审是非常重要的工作。

但是，由于资格预审目前大多都采用书面评审，有关的资质、业绩等等的审核，真实性、有效性的验证需要时间、技术等，同时，去资质化正成为当前政府管理的趋势，因此，笔者大胆的在此提出，资格预审现场化，将会是有效保障PPP项目落地的手段。
 

资格预审现场化，就是对社会资本提出的要求，到现场或远程测试等手段进行审查，包括对社会资本现状、实力、业绩的实地考察等，一方面确保参与预审的社会资本相关资料的真实有效性，一方面对社会资本有真正的感性认识以便于将来的配合协调，同时也为政府进行下一步招采工作提供对应角度的思考。
 

在我国进行的各项招采活动中，联合体是否允许，一直是招标法纠结的问题。在目前的建设工程招标中，往往为了避免资质借用等工作，选择禁止联合体投标。但是，对于PPP项目来说，联合体是否允许，要看PPP本身的导向和项目的需求。

（1）联合体的支持

PPP，政府与社会资本合作，本身就体现了合作的精神。因此，PPP项目处处渗透着合作共赢的理念，当然从根本上就不排除联合体。

而对于智慧城市PPP项目来说，一是如果涉及的资金需求较大，则联合体投标未免具有资金、技术合作等更多的优势，二是如果允许单纯资金或技术分别组成联合体，同样可以壮大资金或技术力量。
 

（2）联合体的约束

联合体具有的优势非常明显，但是，如果不对联合体进行有效的约束，也会带来扯皮、推卸、低效等问题。因此，需要对联合体的联合体协议、PPP合同签署主体、联合体连带责任确立等予以明确，尤其是联合体成员间对业主方的连带责任必须明确，才能确保公共利益在遇到损害时有救济途径。
 

招采过后，项目进入实施阶段，项目公司的成立和运营成为智慧城市PPP项目的关键问题。

智慧城市PPP项目，不同于其他PPP项目，因为需要政府部门更加紧密的参与、配合，而不仅仅是监督，这种权利需要相关的法律依据做支撑。

（1）股权非对称分配

根据现行的公司法等法律，在强调同股同权的一般原则同时，更加尊重双方的合意，因此较为强调公司章程的效力。这就为智慧城市PPP项目有关股权设计提供了法律依据。

政府由于财政承受能力的因素，往往选择较少的财政支出责任，而支出责任的首要就是股权支出。政府往往要求较小的支出责任，但是又往往要求较大的权利，因此，必须通过方案设计、招采、PPP合同，以及股权合同、公司章程，对相关的权利加以明确。
 

（2）代理人机制

在股东等形式权利时，政府出资代表往往并非专业型人员，也不具有相关专门的精力，而另一个方面，政府人员又不能作为项目公司有关人员。因此，根据公司法等相关法律的授权，可以采用出资机构授权政府人员作为其委托代理人参与决策的形式。
 

（3）协调机制发挥作用

除了公司应有的法人治理结构进行决策运行外，可以在PPP方案、招采及PPP合同中，设计各方接受的协调机制，明确协调机制的参与者、权限、流程，确保有关机构的参与权，从而实现政府对PPP项目项目公司有关决策的紧密参与。
 

正如前述的智慧城市特性，建设、运营和持续改进，是智慧城市PPP项目最应该考虑的实际问题。

（1）升级义务划分

持续升级的义务，包括升级需求提出、升级设计、硬件改造、软件修订等等，都需要在PPP方案、招采文件、PPP合同中加以明确。

从实际出发，较为可行的一个方案是，在建设投资中，设计一部分升级所需的投资费用，就投资来源做好相关的分配，并设置一定的支付条件。
 

（2）升级风险分配

由于技术升级的不确定性，包括量子技术等新技术的发展，同时由于国家对城市管理的不断改进，智慧城市相关的升级预期并非能够全部提前预知，就形成了一定的风险。

从政府和社会资本对比来看，尤其是社会资本是建设运营型，或者联合体中含有建设运营型社会资本，则社会资本对风险的预知具有明显的优势，相对具有一定的控制能力，则相关的风险应该放在社会资本承担。
 

但客观地说，升级也总有一定程度的不可预知因素，因此也可以将其中的一部分计入不可预知风险，设计成将来由政府和社会资本共同承担。
 

智慧城市PPP项目建设运营过程中，由于项目持续时间长，社会转型大环境下社会资本变化的预期，所以必须对有关股权转让进行合理设计。

建议转让分成两个方向，一是社会资本主动提出股权转让，二是被动转让。

主动转让，是社会资本主动提出对项目公司股权的主动转让，需要设置一定的审批程序，如必经政府方的书面同意。

被动转让，又包括两个方面，一是社会资本即项目公司控股公司本身股权等发生重大变化，二是根据绩效考核情况已经达到解除合作的条件。
 

智慧城市PPP项目建设之初，可能会有现有资产的回购问题，而合作期满，又会有移交问题。这就涉及到资产的评估问题。

信息化资产评估，是当年资产评估领域一个较为困难的课题。个人建议，在评估中，可以借鉴无形资产的评估，采用重置成本法和市场比较法相结合、市场比较法优先的原则，用不同的方法计算其价值，然后以一定的权重将不同的结果汇总成一个综合价值，或者以评估最高值和最低值给出一个评估值域，保证分析的坚实、完整、全面性。
 

总之，智慧城市PPP项目，是目前PPP项目中最具特性的类型之一，需要业内的政府、社会资本、研究机构、建设运营单位、咨询机构等，共同分析研究，加强合作，从理论和实践两个方面共同努力，确保有关项目的真正落地和有效运行，为提高我国城市管理的水平做出贡献。