教育类PPP,墨尔本公立学校模式案例分析

国外对于在教育领域运用政府和社会资本合作（PPP）模式进行过很多探索和实践，墨尔本新建11所示范性的公立学校项目作为一个典型代表，取得了巨大成功。其先进的执行理念和管理模式，对我国PPP模式的推广和运用具有很大的借鉴意义。本文详细分析了墨尔本市的公立学校建设项目采用PPP模式的实施过程，并对其中的经验启示进行了归纳总结，为国内更好地应用PPP模式发展教育事业提供参考。

 

 

墨尔本市是澳大利亚维多利亚州的首府、澳大利亚联邦第二大城市。虽然主城市发展很繁华，但是其偏远地区的教育水平还是相当低下的，政府为了解决墨尔本市偏远地区的教育资源匮乏，同时也为了提高公立学校的教育水平，政府计划在偏离市中心的其他地方新建11所示范性的公立小学、中学和社区大学。

 

提升教学的质量，改善学校周边环境：即是提升学校周边的配套设施和服务。

生态承受力：确保学校建设起来之后，不会对当地环境以及生态圈有所破坏，确保周边环境能够和学校融为一体。

灵活性：保证学校设施可以随着教学需求而改变。

全生命周期：“物有所值”和“高效”在项目的设计、建设和后期的项目管理中，就已经完全渗透进入。

与学校自身的相互配合：尽量减少老师分散精力去管理学校设施，学校的相关服务可以由私人来供给。

用户满意度：学校，学生，老师，家长，社区对学校的满意度。

公共部门：维多利亚政府，提供教育相关类的服务，包括教学安排、课程资料、教学讲义、教学大纲、教职工和学生家长的组织联系等。项目完工开始运营后，政府对学校的部分设施拥有所有权。
 

项目公司：Axiom Education Victoria Pty Ltd (Axiom)，负责规划设计、建设、投资、运营、维护者11所公立学校。

其他参与人：ABN AMRO Australia Pty Limited(股权投资方);ABN AMRO (Australian Branch) (唯一的融资方);ABN AMRO Bank N. V.(设立对冲基金，管理基金下的一系列银行债);Abigroup Contractors Pty Ltd (学校设施设备的设计、建造方);United Group Services Pty Ltd (学校设施的管理方); Victoria YMCA Community Programming Pty Ltd(“YMCA”，承租学校的部分设施以提供多种YMCA项目服务);Metro Canteens(提供学校食堂的设施)。

评标工作由相应的评估小组进行评估，评估小组小面设立有商业/服务小组（包括商业顾问、法律顾问）和设计/技术小组（包括技术顾问、教育顾问），完成评估工作之后，Axiom就将接到政府邀请进入排他性的协商阶段，至此，就对政府所关注的关键问题进行一个全面的协商。

协商一致后，政府将与Axiom签署了项目有关协议其它配套的相关文件。
 

Axiom方案的优势：在项目的全生命周期里有着足够低的成本;设计方案体现了功能和建筑风格上的优势;强有力的商业发展和融资方案;提出了YMCA项目;充分考虑了生态可承受性;项目风险大的合理分配;出色的服务方案。

整个招标过程由的廉洁审计部门进行监督，确保项目的公正、公平、平等，项目的相关安全和保密工作，竞争性和合规性等。

如果项目交由政府来做，包括在项目25年周期内的学校设计、建设、运营和后期的维护等，其净成本为$261.5m (该净成本包括资本投入、25年的运营成本以及风险管理成本)，而Axiom的服务费用总共为$254.8m(除了包括建设费用和25年的设施维护费用等，还包括许多政府未列入预算范围的其他配套设施的设计、建造和维护，如YMCA设施)。

除去了成本上的优势，Axiom的方案还为学校提供了功能和适应力俱优的设计方案，额外增加了校园设施(如在校园内增设了音乐教室、实验室、放映室、操场等)，良好的利用了政府提供的土地资源，为学校提供了宽带服务，更全面的日常维护管理服务(如传达室、搬运、设施维护)和远高于政府要求的其他服务(如学校餐厅、生态环境保护措施等)。

Axiom对学校进行了公共利益测试，以该项目为例，学校除了要为该地区的学生提供良好的教育和学习环境之外，还要考虑为当地的公众提供学校相应的设施和服务。

政府与Axiom(或包括YMCA)共同承担风险：获得审批的风险(其中政府承担所有风险，Axiom(或包括YMCA)仅承担与学校无关的其他项目的审批风险);处理现有污染的风险(其中政府承担的赔偿上限为$1m)和后续污染的风险(其中政府仅承担由政府引起的污染);设备选择、采购及维护的风险;运营成本超出预算的风险;一般法律政策变化的风险;保险费率变化的风险;不可抗力风险等;

仅由政府承担的风险：土地权属风险;政府更改项目要求的风险;教育需求变化的风险;与项目相关的法律变化的风险;YMCA设施无法出租或者续租的风险;设施所消耗的能源价格变化的风险等;

仅由Axiom(或包括YMCA)承担的风险：YMCA项目的商业风险、维护成本变化的风险、全生命周期内需更换或者装修设施的风险、税率变化风险、移交项目时项目质量不达标的风险、购买相关保险的风险。

在运营阶段，政府将按季度向Axiom支付项目价款。每季度支付的价款将仅随着消费者价格指数和劳动力价格指数的变化而做出相应调整。如果Axiom的运营服务不符合合同约定的最低标准(包括区域性的服务中断或者是仅仅未能提供某项服务)，或者出现了政府行使介入权的情形，按照情形和严重程度，政府有权减少价款。同时，如果在政府在对服务和设施进行年检时发现其未达到约定标准，政府仍有权扣除部分价款。
 

如果由于政府的原因需要由Axiom在工作、服务或者设施方面做出修改(除了合同约定的小更改的情形)，政府将会按Axiom计算的成本向Axiom进行补偿。如果政府的要求无法达成，则双方应该按照诚实信用的原则再次进行协商。再者，如果由于部分法律政策的变化导致Axiom的成本上升了超过项目协议约定的限额，政府也应当给予补偿。又或者，如果由于政府的原因，出现了政府违约、政府或者其相关联方恶意、非法或者过失地采取某些行为导致了诉讼、停工、污染，或者政府无法在约定时间配合完成项目移交工作等，政府均应该承担责任并做出相应赔偿。除此之外，如果合同提前终止，包括出现了违约情形，政府提出解约，出现不可抗力等，Axiom均可能获得一笔解约金。
 

如果出现再融资获利(再融资是指在首轮融资完成后的融资，包括Axiom及其分包方的再融资)，Axiom应当将50%的获利支付给政府。除此之外，YMCA也当按季度向政府支付租金及补偿政府管理相关YMCA设施的支出，Metro Canteens在收入超过一定额度后应向每所学校就使用食堂支付一定比例的使用费。

如果Axiom违约，政府在多数情况下应允许Axiom限期改正(部分情况下可以直接解约)，如果期满未能改正则政府有权解约。

除了解约，政府(或者融资人)还有可能在某些情况下行使介入权(包括出现了对学校/设施/区域使用者有威胁或者潜在威胁的情形，或是政府应当行使法定权力的情形，又或者是出现了损害或者摧毁学校设施的情形)，或是直接要求Axiom更换引起违约的项目分包方。
 

政府以项目公司的财产为担保，为该项目购买了保险，用以确保Axiom义务的履行。融资方则以项目公司的财产为担保，通过设立信托保险(security trust) ,为该项目购买了一系列保险，以确保获得该项目的收益。相关合同就政府与融资方之间如何分配权利和如何解决优先受偿的问题进行了约定。