教育行业运用PPP模式的优势

我国正在经历快速的城镇化进程，面临城市教育、医疗和养老等基本公共服务的巨大需求，有限的公共财政导致基础教育资源供给严重不足。同时，随着居民生活水平的提高，对于高质量、多样化、个性化的教育的需求也日益增大，政府对于这方面的供给更为有限。因此，在推动教育领域的供给侧改革的趋势下，推动政府与社会资本合作，扩大教育资源的数量和品质，对于加快新型城镇化建设、实现教育资源的可持续发展具有十分重要的意义。

一、教育行业运用PPP模式的优势
目前，虽然国内采用PPP模式的项目大规模集中在基础设施领域，包括公路、地铁、桥梁、隧道、污水以及垃圾处理等，这些基础设施初始投资规模大，仅仅依靠政府的财政投入已无法满足需求，采用PPP模式引入社会资本参与并提供此类公共产品和公共服务是一个有效且重要的补充手段。但PPP模式的运用并不仅限于基础设施领域，也可延伸到其他公共服务领域，如教育、医疗等。

PPP模式的优势在于它能整合更多的社会资源（既包括资本，也包括技术、专业、管理和人力资源）共同提供公共服务，以实现多元主体合作供给的新局面。一方面，这种多元主体合作供给所必然带来的竞争改善了公共服务供给机制，提升供给能力；另一方面，专业化的分工和规模效应有利于提高供给效率和质量、降低供给成本。

教育、医疗等基本公共服务具有这些特点：一是具有垄断性；二是具有规模效应；三是产品或服务与公众的生活息息相关。对于这类公共服务的提供若完全私有化，则往往会使其失去公共属性，有可能损害公众利益。但若将这些服务完全交由政府来提供，政府将承受巨大的财政压力，还容易导致不按市场规律办事、服务态度差、管理低效等。

一直以来，为保持教育的公共属性，通常都是由政府直接建设公立学校。然而随着社会理念的进步，这种集政府建设、经营、监管为一体的模式遭遇越来越大的挑战。这种模式容易导致学校组织僵化，缺乏灵动性，同时由于国家垄断，行业缺乏竞争，学校改善办学质量和效率的内在动力不足，造成资源的浪费。如在英国，公立学校教育质量面临诸多问题，与私立学校相比处于劣势，主要体现在以下两个方面：一是办学效率低下，资源利用率不高，投入的资源并没有获得相应的回报；二是办学质量不佳，当时大量关于公立学校和私立学校学生成绩的比较研究显示，公立学校的学生学习成绩多不如私立学校的学生。

在此形式下，英国政府开始尝试通过各种方式将私人部门的优势因素引入公共教育。PFI在英国的广泛应用使英国基础设施的PPP运作领先于世界水平，在PFI项目中，私人部门根据与政府部门签署的合同负责学校基础设施的投融资、建设和管理等。合作期限一般长达30年，不同项目合同结构差异较大。在英国最为常用的合同模式中，私营合作方通常为一个公司财团，根据政府部门和学校或是学校计划书的规定，负责建设相关设施并对其进行长期经营。在规定的合作期内，私营合作方可以根据绩效考核结果获得公共财政定期的付费。所获费用与私营合作方业绩目标完成情况相挂钩，业绩目标未完成则可能导致公共财政支付额度降低。合同期满私营合作方则将学校设施移交给政府。

运用PPP模式引入社会资本，政府将其经营和管理的权利通过合同的方式交给社会资本，并准许其向使用其产品和服务的用户收费以获取利润。这种优势在于：一是可以借助社会资本之间的竞争，提高公共产品和服务供给的效率和质量，因为只有那些能提供物有所值服务的社会资本才能最终成交；二是政府可以通过合同的签订对社会资本提供产品或服务的定价进行指导和监督，以确保该产品或服务的公益性；三是可以借助社会资本所拥有的先进技术、专业知识和管理经验提高基础设施和公共服务的运营及维护水平。

通过PPP模式，政府可以向优秀的教育企业购买相关教育服务，提高教育质量和效率，对于政府、学校、企业和受教育者而言是个多方共赢的局面。

二、教育行业PPP发展现状及问题
2015年国务院办公厅转发财政部、发展改革委和人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本·合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号 ，以下简称“42号文”），42号文提出：“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。”自此，PPP模式在公共服务领域的应用大规模开展起来，当然，这其中包括教育。不过，在法律层面上教育的营利与非营利的问题一直困扰民办教育多年。

（一）现有教育的法律分析
1.教育法
在现有教育法律体系中，《中华人民共和国教育法》是关于教育全局的核心法规，在2015年12月27日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过的修正案中，《教育法》删除了“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定，明确了只允许非营利性办学制度的完结。

2.民办教育促进法
随着近期2016年11月7日《民办教育促进法》的修订，进一步确认了民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或营利性的民办学校，更为民办营利性教育提供了法律政策的依据和支持。

《关于修改民办教育促进法的决定》经十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过。修改后的民办教育促进法允许兴办营利性民办学校，但在义务教育阶段禁止“营利民办”。
这次修订民办教育促进法中一项重要内容是对民办教育实行分类管理，将民办学校分为营利性和非营利性两类。
修改后的《民办教育促进法》规定：民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校。
非营利民办校可享划拨土地

修改后的民办教育促进法明确规定，对于新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠；而营利性学校则是按照国家规定供给土地。

民办学校在税收方面也将享受国家规定的优惠政策，其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等税收优惠。

此外，县级以上各级人民政府可采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。对非营利性学校还可采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。

3.高等教育法
高等教育法提出“高等教育实行以举办者投入为主，受教育者合理分担培养成本，高等学校多渠道筹措经费的机制”。在高等教育上，国家不应该是投入的主体，社会应该是高等教育投入的主体，应该逐渐向这方面转移。

国家财政应向普及教育、义务教育投入，财力具备时可以逐渐从学前教育一直到高中教育都变成国家的义务教育。但是大学以上的教育是人力资本的投入，是可以产业化的领域，应该吸引社会资本办这个事情。

高等教育法第六条：国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。

高等教育法第六十条：高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十六条的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。

4.义务教育
需明确和注意的是：新法规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。义务教育的属性决定了其不适合由营利性民办学校实施，否则就有可能影响义务教育政府责任的落实，影响义务教育的均衡发展，甚至会加重人民群众的负担。

综上，新的《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》都从不同方面对民间资本参与教育事业，做出了不同程度的法律支持，因此，也为未来教育企业的上市提供了更为直接的法律层面的支持。

（二）PPP项目行业概况
根据财政部建立的全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计，截至2016年9月末，教育行业项目数共有524个，在19个一级行业中处于中下游，仅占入库项目总数的5%，教育行业项目总投资额1994亿元，占入库项目总投资额的2%。与市政工程、交通运输（分别占入库项目总数的35%、12%；分别占入库项目总投资额的27%、30%）等行业相比显然有较大差距。具体分析数据如下：
通过以上数据分析，教育类PPP占整个PPP的比重有很大的提升空间，教育类PPP项目的市场规模可以进一步扩大。

而且根据国家统计局数据，2016年1-9月全国固定资产投资中，供水、供电、建筑、交通运输、教育、卫生、文化等行业合计投资约13.3万亿元，其中教育行业投资6,595亿元，占比5%；而采用PPP模式实施的项目总投资中，教育行业只占2%。可以看出，教育行业投资项目目前仍主要采用政府直接投资的传统模式，因此，PPP模式在教育行业的应用还有很大的提升空间。

PPP模式最早在英国得到了比较规范的应用，PPP项目的适用范围除了传统的基础设施领域，也向其他公共服务领域延伸，包括教育、国防、公共秩序等。在英国，2005年至2009年从PPP项目投资金额上看，教育领域和卫生领域占比分别是27%和25%，而交通领域占比仅为17%；从PPP项目数量上看，教育领域和卫生领域占比分别是35%和34%。无论从项目投资金额还是项目数量上看，国内教育领域的PPP项目发展状况与国外的差距还比较大。

在区域分布上，我国教育类PPP项目在地域间分布不均，地域性分布特征明显，贵州、山东、四川、河南四个省份的教育类PPP项目数量占比超过65.5%。而在项目类型的分布上，义务教育、高中教育与职业教育阶段的PPP项目占比最大，合计占比达到72%。

我国教育行业在所有行业中属于较晚引入PPP模式的行业，现在仍处于起步阶段。虽然全国PPP综合信息平台入库项目中有524个教育类PPP项目， 但是现有的教育类PPP项目仍以学校建设及改造等辅助性活动为主，且绝大多数是新建学校及配套基础设施，新建占比达88.74%，并未真正触及到教育核心内容上，政府购买的实际是教学设施设备、学校后勤保障设施的供应，缺乏教育内容服务等软性服务投入合作。从参与主体来看，参与到教育类PPP项目的企业以建筑类企业为主，教育类企业参与PPP项目较少。

目前教育类项目类型及相应的PPP操作模式主要如下表1所示：

表1教育类项目类型及模式


义务教育是教育类PPP项目中份额最大的细分领域，占比达28.16%；这其中采用BOT（建设-经营-移交）模式运作的占69.32%。教育类PPP项目的回报机制设计上，使用者付费的占33.98%，政府付费的达37.28%，另有28.74%为可行性缺口补助。

PPP模式强调的是项目全生命周期管理，包括项目的设计、投资、融资、建设、运营、维护全过程，政府和社会资本合理分配风险，充分发挥社会资本和政府各自的优势，政府和社会资本通过长期合同明确权利和义务，最终才能提高教育服务输出质量和效率。

从国外教育PPP的实践来看，按照与基础教育供给的非核心服务到核心服务的紧密程度和复杂程度，在PPP模式下，社会资本所能提供的服务可依次分为教育辅助性服务、设施设备供给、教育专业性服务、运营管理服务、物业管理服务等。上述几类教育的非核心服务与核心服务并不是相互独立的，在实际操作上，一个教育类PPP项目会涉及多种服务，各种服务之间是相辅相成的。

国内教育类PPP项目还是以辅助性服务、设施设备供给等硬件投入为主，且运作方式和回报机制等核心边界条件的设计与市政类项目很相似。在教学服务上，目前的教育类PPP项目亟需跟进教学管理、提供教学内容、教师培训等服务内容。教育是特殊的行业，目前实施的项目还未充分体现政府购买教育服务的特点。

国内主要采用PPP模式实施的教育类项目主要集中在幼儿园和中小学，我国虽已全面实现了免费义务教育，但基础教育不平衡的问题依然突出，这种失衡的局面不仅仅在于教育设施设备、后勤设施等硬件上，教育质量的差距更是远远大于硬件的差距，大规模、大幅度提升经济薄弱地区的教育质量是当务之急。PPP模式在基础设施投资、建设方面的运用已较为成熟，但能否输出高质量的公共服务很大程度上还有赖于教育质量的提升，如何引入先进教育理念和管理手段的社会资本促进教育服务的供给侧升级改革，这才是教育行业采用PPP模式的初心。

三、教育行业PPP前景
PPP模式在其他基础设施和公共服务领域成功运用，一定程度上也推动了PPP模式在教育行业的运用和发展，教育领域PPP应用案例越来越多，如前所述目前教育行业PPP项目占比较低，有很大的发展空间，对于PPP的需求会越来较大，其前景也会越来越广阔。

教育类项目引入PPP模式能带来诸多好处，这是由政府或市场独立承担时所不能提供的：
（1）教育类项目投入金额大，且投入资金主要集中在前期，会对政府财政造成较大压力，而采用PPP模式可以帮助政府平滑财政支出，缓解中短期财政支出压力；
（2）政府可以采取竞争性采购的方式，向具有投资、运营管理能力的社会资本购买服务，让专业的人做专业的事，提升最终输出的产品及服务质量；
（3）PPP模式有利于打破教育行业准入限制，激发整个行业的活力和创造力。企业通过良性的竞争，可以进入一个更广阔的市场，通过PPP合同可以获得稳定的长期收入，而政府则由过往运动员和裁判员双重身份转变为监督者和合作者，并通过绩效付费，明确政府和企业各自的分工，各司其职。

综上，PPP模式在教育行业存在广阔的发展空间，相关项目也可以进行多种运作方式的尝试。

教育类PPP项目可细分为幼儿教育、义务教育、高等教育、职业教育，各领域发展情况如下：
幼教投入长期不足，2013年教育经费投入中幼教仅占3.5%，对应小学31%、中学30%、高等教育20%；三年毛入园率由2009年的50.9%大幅提升至2014年的70.5%，但相比小学阶段高达103.8%的毛入学率，入园难依然严峻，因此，幼教领域的教育需求较大，亟需发展。

2014年我国小学净入学率为99.8%、初中毛入学率为103.5%，普及率高于高收入国家平均水平。高中阶段教育毛入学率为86.5%，高于中高收入国家平均水平。高等教育毛入学率为37.5%，超过中高收入国家平均水平。主要劳动年龄人口人均受教育年限进一步提高，其中受过高等教育的比例达15.83%。

国家现全面推进义务教育学校标准化建设，大力改善义务教育薄弱学校和教学点办学条件，缩小校际差距；并全面推行免试就近入学，治理“择校热”。2014年初中毕业生升学率达95.1%，比2009年提高9.8个百分点；高中阶段毛入学率达86.5%，比2009年提高7.3个百分点。因此，义务教育的发展特别是在基础薄弱地区的发展是未来重点推进的方向之一。

高等教育的投资较少，资金规模要求高，目前主要由政府主导，新增设了377所普通高校，其中，中西部255所，占比67.6%。

2014年6月国务院印发了《关于加快发展现代职业教育的决定》开始全面部署加快发展现代职业教育，建设现代职业教育体系。随后《现代职业教育体系建设规划（2014－2020年）》对现代职业教育体系构建的框架、目标、重点任务进行了具体的规划。

职业教育近年发展较快，一方面落后产能将被淘汰整合，职工转岗与再就业需求将大大刺激职业培训市场；另一方面产业升级，对高技能人才的需求进一步扩大，目前我国高技能人才仅占5%，供需错配严重。因此，职业教育的发展将大有可为。

四、相关建议
鉴于国外教育类PPP项目经验及国内教育PPP项目发展现状，笔者建议教育类PPP项目提供的服务内容从传统的非核心领域向核心的教育服务扩展，引入社会资本的专长优势改善公共教育。同时，不同供给方之间的竞争可以促进所提供的服务质量的改善和成本的降低，且当同一社会资本为多个不同学校提供服务时可以实现规模经济效益。笔者认为PPP模式在教育行业的应用需要从以下两面入手:

（1）政府教育职能的转变。
教育长期以来采用政府包办的方式，这在特定的历史时期是有其合理性的。在未来，教育行业将朝着高效化、多样化、品质化发展，政府应站在购买服务的角度，进一步加大教育行业引入社会资本的举措，实现公共服务供应的物有所值。地方教育主管部门应提高行业管理效能，聚焦教育服务保障方面，在教育服务供应及采购方面，建议尝试率先在部分公立学校试点让渡一部分教育职能给社会资本，如教学改进、课程咨询评估等，进行渐进式的发展。在合作层面也建议教育类PPP项目合作期限应足够长，鼓励社会资本长期投资关注教育事业，合作期限过短，社会资本没有足够时间去提高学校管理的绩效，不利于发挥社会资本的优势。

（2）社会资本方积极参与。
借鉴英国PFI的经验，政府所做的只是提出标准，政府不提方案，由社会资本会提出书面实施方案，包括融资、设计和运营方案等;政府拿到这些方案后再组织审议和评定，选出中意的方案。这样政府不但能够转移更多的风险，也能够发挥社会资本在项目上的创新作用，提高社会资本的积极性；更重要的是，通过社会资本自己设计和提出方案，社会资本能够发挥自己的优势，最大程度实现物有所值。财政部财金[2016]92号也明确“社会资本发起PPP项目的，由社会资本方编制项目实施方案”，鼓励社会资本发起项目、编制实施方案。从我国民办教育的发展情况看，社会资本对于介入教育行业的积极性较大，社会资本可以充分结合自身优势采用自提实施方案的创新机制参与具体项目。另外，社会资本应从重建设向重运营转变，充分发挥在运营方面优势，资本方也可同专业的教育运营服务商构建社会资本联合体，实现优势互补积极参与PPP项目。