农村三权分置政策解读、案例及反思

我国农村土地“三权分置”思想是指在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。

2013年11月9日至12日的十八届三中全会为我国农村改革再出发定了调，而2014年中央1号文件则对农村改革进行了全面部署，深化农村土地制度改革在中央1号文件中十分瞩目。一个是稳定承包权，一个是放活经营权。
 

具体说，就是在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。引导和规范农村集体经营性建设用地入市。完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
 

我国农村改革已经步入深水区，土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革是必须蹚过的河。在新一轮农村土地制度改革试点中，这三项改革被简称为农村“三块地”改革。

农民群众如果搞不清这“三块地”的区别和相应政策，随便拿出“一块地”来就出租、转让、改变用途，那是有可能要违反政策甚至触犯国家法律的。
 

第一，土地制度不管如何改革，农村土地的所有制是不能改变的—那就是农民集体所有；

第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；

第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。因此，关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，不要以为国家启动“新一轮土地制度改革”，农村土地就可以随便使用、随便买卖了。
 

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》主要内容如下。

为进一步健全农村土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，现就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）办法提出以下意见。

一、重要意义

改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。各地区各有关部门要充分认识“三权分置”的重要意义，妥善处理“三权”的相互关系，正确运用“三权分置”理论指导改革实践，不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。
 

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。
 

（二）基本原则

——尊重农民意愿。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。

——守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。

——坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革，由点及面开展，不操之过急，逐步将实践经验上升为制度安排。

——坚持因地制宜。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新，总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。

三、逐步形成“三权分置”格局

完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。
 

（一）始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。
农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

（二）严格保护农户承包权。
农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地；有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

（三）加快放活土地经营权。
赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。流转土地被征收的，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。
 

（四）逐步完善“三权”关系。农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式。鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。通过实践探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，为实施“三权分置”提供有力支撑。

四、确保“三权分置”有序实施

完善“三权分置”办法涉及多方权益，是一个渐进过程和系统性工程，要坚持统筹谋划、稳步推进，确保“三权分置”有序实施。

（一）扎实做好农村土地确权登记颁证工作。确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系，才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。要坚持和完善土地用途管制制度，在集体土地所有权确权登记颁证工作基本完成的基础上，进一步完善相关政策，及时提供确权登记成果，切实保护好农民的集体土地权益。加快推进农村承包地确权登记颁证，形成承包合同网签管理系统，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认，促进土地经营权功能更好实现。
 

（二）建立健全土地流转规范管理制度。规范土地经营权流转交易，因地制宜加强农村产权交易市场建设，逐步实现涉农县（市、区、旗）全覆盖。健全市场运行规范，提高服务水平，为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。加强流转合同管理，引导流转双方使用合同示范文本。完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严格准入门槛，确保土地经营权规范有序流转，更好地与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平相适应。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，完善基层农村土地承包调解机制，妥善化解土地承包经营纠纷，有效维护各权利主体的合法权益。
 

（三）构建新型经营主体政策扶持体系。完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。积极创建示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，加快培育新型经营主体。引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作，依法组建行业组织或联盟。依托现代农业人才支撑计划，健全新型职业农民培育制度。
 

（四）完善“三权分置”法律法规。积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，在此基础上完善法律制度。加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。认真研究农村集体经济组织、家庭农场发展等相关法律问题。研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。
 

实施“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要举措。各地区各有关部门要认真贯彻本意见要求，研究制定具体落实措施。加大政策宣传力度，统一思想认识，加强干部培训，提高执行政策能力和水平。坚持问题导向，对实践中出现的新情况新问题要密切关注，及时总结，适时调整完善措施。加强工作指导，建立检查监督机制，督促各项任务稳步开展。农业部、中央农办要切实承担起牵头责任，健全沟通协调机制，及时向党中央、国务院报告工作进展情况。各相关部门要主动支持配合，形成工作合力，更好推动“三权分置”有序实施。

“三权分置”改革，是继家庭联产承包责任制后我国农村改革的又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），要求在2020年年底前基本完成相关改革工作任务。农业部部长韩长赋在11月3日召开的国务院新闻办新闻发布会上对这项重大的农村改革制度创新进行了深入解读。
 

“三权分置”，是指农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行。改革开放之初实行家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，称之为“两权分离”。现在将土地承包经营权再分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”格局。
 

韩长赋说，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有的承包经营权是集体所有权的实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。

“三权分置”开辟了中国特色新型农业现代化新路径。实行“三权分置”，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率。“三权分置”丰富了我们党的“三农”理论。“三权分置”实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的承包农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益，体现了中国特色社会主义理论的魅力，是习近平同志“三农”思想的重要内容。
 

“三权分置”改革，围绕正确处理农民和土地关系的主线，不断健全农村土地产权制度。《意见》要求，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，发挥各自功能和整体效用。
 

坚持农村土地集体所有权的根本地位。要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权。
 

严格保护农户承包权。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包。要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。
 

加快放活土地经营权。平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。
 

“三权分置”，很重要的一个核心问题是要保护农民的土地承包权。为此，中央在十八大以后进行部署，全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。目前，已经有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展，完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。通过“确实权、颁铁证”，承包农户和流入土地的新经营主体心里都有底，流转时间可以长一点、稳定一点，便于经营主体拿到土地生产经营的长远预期。

《意见》强调，要严格保护承包权，维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，也不得强迫或者限制其流转土地；赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能；要求加快放活土地经营权，赋予新的经营主体在流转土地上，享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施。《意见》厘清了承包农户、新型经营主体双方在承包地上的权利，有效避免和化解土地流转中产生的纠纷，确保农业健康发展和农村社会稳定。

中国政府网：农村土地“三权分置” 农民会得到这些好处

 中共中央办公厅、国务院办公厅日前发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，就完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（简称“三权分置”），提出新的意见和要求。这是继家庭联产承包责任制后，农村改革又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。为确保“三权分置”的实施，国家今后将主要推进哪些工作？“三权分置”之后，又会给农民群体带来哪些好处呢？
 

加快推进农村承包地确权登记颁证，形成承包合同网签管理系统，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认，促进土地经营权功能更好实现。
 

（1）规范土地经营权流转交易，逐步实现涉农县（市、区、旗）全覆盖。健全市场运行规范，提高服务水平，为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。

（2）加强流转合同管理，引导流转双方使用合同示范文本。完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，严格准入门槛，确保土地经营权规范有序流转，更好地与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平相适应。

（3）加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，完善基层农村土地承包调解机制，妥善化解土地承包经营纠纷，有效维护各权利主体的合法权益。

3、构建新型经营主体政策扶持体系

（1）完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。积极创建示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，加快培育新型经营主体。

（2）引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。

（3）支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作，依法组建行业组织或联盟。

（4）依托现代农业人才支撑计划，健全新型职业农民培育制度。

4、完善“三权分置”法律法规

（1）积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，在此基础上完善法律制度。

（2）加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。认真研究农村集体经济组织、家庭农场发展等相关法律问题。研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。

中国社科院农村发展研究所宏观室副主任李国祥认为，实行“三权分置”，会给农民群体、农业规模经营带来很多好处！

“三权分置”之后，农民进城，他的承包经营权仍是保留的。他可以把经营权流转，获得资金收益；他也可以把土地入股。不管是进城，还是把户口转进城镇，他的这些权益都是受保护的。“三权分置”以后，更为重要的一个影响，就是解决农民贷款难贷款贵的问题。如果农民不能偿还贷款，银行可以通过市场再流转，或者经营权产权交易的方式保护银行的利益。“三权分置”之后，我们必然就提出来了，承包权和经营权要同等对待，一般农户和新型经营主体的权益同样得到保护，这样有助于新型经营主体加大投入，规模经营，发展现代农业。
 

土地政策影响全局，改革之初实施的家庭联产承包责任制，有效解决了温饱问题，也推动了整个改革的进程。今天，我们要加快农业现代化建设、促进国民经济健康协调发展，同样离不开土地制度创新。日前，党中央国务院出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，就是一项重大的改革举措。
 

湖北省沙洋县丁新村村民刘官银家有十几亩农田，60多岁的他体力不比往年，今年他种起田来已经有些吃力。

如果要继续种，辛苦不说，扣除种子、化肥等成本，每年的收入也只有一万元左右，他还得靠打工补贴家用。对他来说，种田成为一件有点“鸡肋”的工作。像老刘这样的情况，在农村非常普遍，已经成为制约农业发展的问题。
 

通过土地流转可以让刘官银把自己没有精力料理的农田交给别人来种，而同村的村民李士先也想在村里把水稻小龙虾连作的生态养殖做起来，他希望能够流转刘官银和其他一些村民的土地，但是，要挖虾道、修防逃网，需要投资不少。李士先也有些顾虑。

李士先的担忧其实也正是很多流转土地经营者的一个顾虑，投入那么大，万一以后出了变故，这人力物力岂不是白白打了水漂？

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中，在土地所有权归集体，承包经营权归农户，也就是“两权分离”的基础上，又将土地承包经营权分为承包权和经营权。这样就形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。
 

承包农户有什么权利？流转土地的经营者又有什么权利？理清这些权利，土地才能被更好地利用起来。

随着工业化、城镇化的推进，很多地区农业副业化、老龄化、妇女化。谁来种地，地怎么种才能种好？成为亟待解决的问题。《意见》的一大亮点是要“加快放活经营权”。在赋予经营主体更有保障的土地经营权后，经营者愿意投入、也舍得投入，有了适度的规模，接下来就要向机械化、专业化发展，这也使得土地产出率、劳动生产率、资源利用率大大提高。
 

尹家圩村的乡亲们有的在外省工作，有的在市里打零工，村里90%以上的农田流转给了孙梅金等八个种粮大户合作成立的尹家圩粮油植保农机专业合作社。

孙梅金的儿子孙建龙，几年前辞去工厂的工作，跟着父亲一起经营合作社。子承父业继续做农民，不过，他已经与父亲年轻的时候不同了。以前用手插秧基本上一天一亩左右，现在用插秧机插秧，一天有50亩左右，现在他已经成为一个新型职业农民了。
 

尹家圩村的施文江把自家的五亩农田流转给了合作社，他自己善于操作机器，便常年在合作社上班。

整个合作社经营三千多亩农田，使用机械，日常的工作只需十个人就能完成，农忙时节，他们还能驾驶机械到附近村庄进行农机服务，大大提高了生产效率。

新型主体出现，适度规模经营，有经验、懂经营、会管理的职业农民来种田，专业化、机械化、集约化的生产方式成为现代农业的发展方向，这是必然趋势。

目前，全国经营耕地面积在50亩以上的规模经营农户超过350万户。在土地流转之后，要保持土地可持续利用，资金来源能不能保证也是一个问题。
 

朱利鑫在湖州长兴县画溪街道徐家浜村流转了一百多亩土地种植葡萄和火龙果，建大棚、修基础设施、购买种苗，再加上土地流转费用，朱利鑫前期投入了将近一千万。不过，收获一季之后，朱利鑫也发现了一些问题。老品种需要人工授粉，而且容易裂果，品质达不到最好。

人工授粉不仅品质难以保证，而且极大地增加了人工成本，朱利鑫考察之后想要从台湾引进新品种。

这时，刚刚经营一年的农场入不敷出，引进新品种的资金只能靠贷款，信用贷款或者担保贷款能够贷到的额度低，对于大规模引进新品种，远远不够。这钱怎么弄，朱利鑫发了愁。

长兴县农业局了解到朱利鑫的情况，农业局的工作人员按照相关规定为朱利鑫办手续，申请用这120亩土地的经营权抵押贷款。
 

就这样，朱利鑫用土地的经营权抵押贷了180万，用于购买新种苗、改良土壤等。

新品种引进之后节约了不少成本，而且火龙果的品质提高，销路也更好了，一年之后他就还清了贷款。今年，朱利鑫正琢磨把他的安信农场升级为农旅结合园区，引入观光采摘，为了提高游客舒适度，他正在准备建设外遮阳系统和温控系统，又是数百万元的投入，他第二次办理了经营权抵押贷款。
 

目前，湖州市各级金融机构办理的经营权抵押贷款已经超过4个亿，500多户新型农业经营主体从中受益。从2015年开始，经营权抵押贷款在全国232个县（市、区）开展了试点，取得成效。在此基础上，本次发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中，明确提出要“支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。”

“三权分置”，让有地的得了利，有劲的好出力，维护了农民集体、承包农户、经营主体的权益，为现代农业的发展创造了更好的条件，满足了国家发展的需要。这项重大改革的推出，和当年的包产到户一样，体现着群众的首创精神，也体现着党和政府实事求是的思想方法和工作态度。
 

完善“三权分置”，无论是实践探索还是理论创新，都应当奔着一个方向去：促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展

正确处理农民和土地的关系，过去是、现在依然是农村改革的主线。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，正是为了回应中国农村和农业发展的现实变迁。
 

实行家庭联产承包责任制30多年来，农村土地集体所有权与农户承包经营权的“两权分设”，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，调动了农民积极性，也为我国农业的长足进步提供了制度保障。随着工业化、城镇化的深入推进，大量农民转向非农产业，农村土地流转现象日益普遍，农业经营方式发生深刻变化。截至2015年底，全国家庭承包经营耕地中已有33.3%发生了流转，2.3亿承包户中有6600万户或多或少流转了土地。现在，这个趋势还在继续，那么问题来了：拥有土地承包经营权的人不再种地，种地的人又没有相应权利，应该用什么样的制度安排来规范和调节这一客观现象？
 

在“两权分设”的基础上，把土地承包经营权进一步分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，就是一种适应生产力发展、适应当前现实的制度安排。需要注意的是，农村土地流转现象早已出现，承包权与经营权分离的实践极为丰富。在政策层面需要厘清的，是进一步完善“三权分置”的具体办法，把农民集体的所有权、农户的承包权、经营者的经营权界定清楚，真正做到承包户能放心流转土地、经营者能放心投资土地。
 

农村土地的“三权分置”，受到两个现实因素的推动，一个是城镇化，一个是农业现代化。从历史进程看，城镇化的推力更大一些，许多地方尚未实现农业现代化，农村就已经空心化了。然而，人的流动需要各个方面的社会体系作支撑，当前户籍、教育、医疗等方面的路障正在打开，但基础不够稳固，因此农村土地权益的调整，在很长的一个历史时期内还需要为农民留下退路。稳定现有土地承包关系并保持长久不变，允许农民进城落户不必退承包地，是正确而理性的选择。
 

从更长远的未来看，农业现代化将是推动农村土地权益调整最重要的力量。在“三权分置”问题上，有一点必须十分清醒：土地流转不是目的，农业和农村的现代化才是。这个过程很难一蹴而就。引导土地经营权合理流转、推进土地适度规模经营，是完善“三权分置”办法的一个重要出发点，因为现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢作长期投入；需要的资金量大，而经营的土地不能用于抵押融资。然而，仍有必要把当前土地交易制度成本的问题，放到农业现代化的整个历史过程中来考量。方向对了，慢一点问题不至于太大；过于心急的话，恐怕就有走偏的风险。
 

处理农民集体和承包户关于承包土地、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系，复杂而敏感，还有很长的路要走。无论是实践探索还是理论创新，都应当奔着一个方向去：促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展。

经济日报：“三权分置”重在放活土地经营权

   

中办、国办近日印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，这是新一轮农村改革中的一件大事。长期以来，一些人没有正确理解处理土地承包制稳定和土地流转关系的重要性，存在认识误区：一讲稳定就不允许经营权流转，而一讲流转和集中就以为只有集体收回农民承包权才可以进行。在实际流转中，有农民担心自己的承包权会流失，也有新型主体担心自己的经营权不够稳定。
 

“三权分置”是继家庭联产承包责任制后我国农村体制改革又一重大创新，给亿万农民和数百万新型经营主体同时吃下了定心丸。只有明晰土地产权关系，才能更好地维护农村集体、承包农户、经营主体的权益。只有充分发挥“三权”各自功能，才能形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。笔者认为，推进落实“三权分置”，重点应加快放活土地经营权，对土地经营权给予平等保护，对新型经营主体给予重点扶持。
 

计划经济时代，农村集体土地是所有权和承包经营权合一；搞包产到户，把两者分开，这是农村体制改革的重大创新。现在，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包地流转给他人，承包主体与经营主体发生分离。如今，把承包经营权又分为承包权和经营权，这是又一次制度创新。
 

放活土地经营权，首先要明确界定“三权”的权利边界，以利于各项权能独立行权。“三权”既层层派生，又相互独立。所有权的核心是处置权，集体通过行使所有权，可以约束其他权利的不规范行使，包括发包、调整、监督、收回承包地等；承包权的核心是财产权，是多数农户最基本的生活保障，土地流转不能影响农户承包权益；经营权的核心是收益权，其要义是既优化土地资源配置，又保障务农者的收入。
 

当前，放活经营权尤其应明确承包农户和经营主体在土地流转中的关系和权利。对于承包农户，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择等，决策权都在农户，流转收益归其所有。对新型主体，要保护其从事农业生产所需的各项权利，支持其提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。
 

放活经营权，还要建立健全土地流转规范管理制度。目前，全国已经有超过三分之一的承包土地流转出去，每年新增流转面积4000多万亩。不少地方推动经营权流转的热情高涨，纷纷出台鼓励措施。但不论出台何种措施，都要坚持实事求是的原则，避免急于求成。引导经营权公开、公正、规范流转交易，要考虑资源禀赋、发展水平等客观条件，考虑农业社会化服务体系、农村劳动力转移程度等因素，来决定流转的速度和规模。
 

放活经营权，最终要构建新型经营主体政策扶持体系。在保护农户承包权益的基础上，赋予新型主体更多的土地权能，完善其在财政、信贷、保险、用地、项目扶持等方面的政策。一方面，要引导新型主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享规模经营的收益；另一方面，要支持新型主体之间相互融合，鼓励家庭农场、农民合作社、龙头企业的联合与合作。

总体来看，“三权分置”改革在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。让流出经营权的农民增加财产收入，让新型经营主体实现规模收益，也有利于农村劳动力向城镇合理流动，实现城乡、工农、区域协调发展，是充满智慧的制度安排。

经济参考报：专家谈农村土地三权分置改革

 ●土地所有权，农户承包权和土地经营权。三权给予法律地位是没问题的，土地所有权和农户承包权也没有问题，关键是怎么给土地经营权定性。

●我们与其将经营权做大，还不如将承包经营权权利设置完整的同时再给经营权赋权，这样我们法律和政策关系上就顺了。

●农村集体产权制度改革关键要赋予农民更充分的财产权利，重点要赋予农民对拥有的集体资产股份的占有权、收益权，有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。按照中央的要求，对赋予农民的这六项权能应该区别对待。
 

全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟、农业部经营管理司司长张红宇、国务院发展研究中心学术委员会副秘书长刘守英等专家和官员在日前举行的“2015中国农村发展高层论坛”上就“三权分置”(即土地所有权、承包权、经营权分置)和产权制度改革等事关农村发展的重大改革议题发表了自己的观点。

刘振伟：

三权分置关键是土地经营权定性

按照中央一号文件精神，现在全国人大正在抓紧对《农村土地承包法》进行修改。这次修法主要针对中央对土地承包关系的稳定和完善做出的一系列大政方针。

重点考虑以下几个问题：一个是三权分置问题，土地所有权，农户承包权和土地经营权。三权给予法律地位是没问题的，土地所有权和农户承包权也没有问题，关键是怎么给土地经营权定性。现在众说纷纭，有人认为是债权，有人认为是物权，债权的理由是土地经营权就是依据租赁合同契约关系而产生的，没有租赁合同，没有契约关系就没有这个债权关系。认为它是物权根据大陆法系民法理论推下来的，土地经营承包权，国有土地经营权。第三种理解，一些权威专家说根据承包期限长短来判断是物权还是债权，流转期限短就是债权，流转期限长就是物权。怎么定性法律必须要明确。另外，国际上现在对债权物权化管理是一个趋势，这是第一个需要明确的。
 

第二，赋予土地承包经营权的抵押担保融资问题。现在的问题是如果土地经营权界定为债权它是不能抵押的，只能质押或者担保。

第三，落实土地承包关系长期不变的具体形式问题。土地承包关系的“长久不变”要不要有期限?开始调研时有两种观点，一种认为应该设置期限，一种认为不应设置期限，特别是民法专家认为，土地承包权是用益物权，就是一种期限物权，日本佃权也是55年，中国的民法佃权最长也是50年，期限多长可以商量，不设期限说不过去。
 

第四，还有一个重要问题。农民在城镇定居后是否应交回承包地，这个问题在于政策性文件和法律不一致。原来的《土地承包法》规定，农户落户在小城镇后其在集体的土地可以不交，但是进入设区的市以后，原来的承包地是要交回，但是国务院户籍制度改革的文件里规定，取消农民的三权作为条件，承包地要交回、宅基地要交回，集体承包经营要退出，退出以后才能在城镇落户，不能以这个作为条件。所以，法律和政策需要衔接一下，衔接两种不同意见。再一种意见认为，完全不收回承包地也有问题，人在变，地怎么能永远不变呢?这种意见主张有条件收回。比如农民已经在城镇落户，有了住房、稳定收入来源，完全纳入城镇职工或者城镇居民社保体系，已经丧失了集体经济产业资格，在承包期内这个地鼓励无偿的交回，这是自愿的。如果你不想无偿交回可以有偿退出，你的投入做一些补偿，自愿交回和有偿补贴。

刘守英：

明晰“三权”内涵关系是首要问题

“三权分置”改革在80年代就开始探索，现在面临三方面问题。

第一个问题，集体所有权、承包权和经营权这三者之间是一个什么样的关系，这也是“三权分置”改革的根本问题。集体所有权实际上是在一个时点设置下的人人共有、人人有份的所有权制度。所以，我不认同集体所有权就是集体组织享有集体所有权，和整个包产到户改革将集体所有制利益内部化，如果做强集体经济组织或者某一个载体这是个倒退，更加明确在某一个时点集体成员权的共有，集体所有权不是集体组织的所有权，是按份共有所有权，是一个成员权。
 

第二，承包权是集体所有权跟集体组织内部成员之间发包和承包的关系，但是承包权在承包法的设置上是跟集体所有权同等的一个财产权，集体组织内部拥有合法成员权的人承包集体组织内部土地的财产权，这两个权利是平等，但同时是可分裂的权利。
 

第三，经营权在现在的法律设置里没有明确讲，经营权和承包权在现在的法律架构是合一的，经营权是承包经营权派生出来的，不是一个独立的权利。经营权受谁约束?受承包经营权约束。这两者之间是根据一定的和约期限来确定各自的权利和义务的关系。所以，这是一个非常重要的事儿，三权之间的关系没有被认真回答。

经营权的权利性质，经营权是从承包经营权派生出来的权利，承包权和经营权的设置上类似清末时的两田制，承包权是一个田地权，经营权是一个田面权。经营权从这么一个和约关系来讲，不能大于承包经营权。我们目前的问题是出在哪儿呢?十八届三中全会以后，最后的设置结果为了使经营权便利新的经营主体来扩大它的经营规模，经营权去获得担保抵押，我们实际上是做大经营权，但是把承包权的权利进行了约束，地方操作的时候面临很大的问题，一个派生出来的权利居然大于它的母权利。所以，我们在法律上就会产生非常大的风险。另外，银行也产生非常大的风险。
 

我认为，经营权的权利是承包权派生出来的权利，它必须小于或者等于承包经营权的权利。现在做大了经营权，对承包经营权的权利进行约束的结果是经营权担保抵押权到底多大的价值?它本身比承包经营权小，但是我们设置比它大，我们实际操作的过程中最后带来一些问题，承包经营权不得担保抵押，但是经营权可以担保抵押，怎么操作?第二个问题，一旦经营权担保抵押出现风险的时候，承包权的权利价值如何保证。第三个问题，由于经营权担保抵押权的价值在法律上无法认同，会带来银行在操作过程中风险非常大，而且成本很高。所以，我的基本观点，我们与其将经营权做大，还不如将承包经营权权利设置完整的同时再给经营权赋权，这样我们法律和政策关系上就顺了。
 

张红宇：

集体产权制度改革是农村改革深水区

当前改革进入深水区，农村改革的深水区是产权制度改革。虽然农村集体产权制度改革破题甚早，但是30多年过去了，农村集体产权制度改革在全国层面仍然是一个有待继续深化的重大话题。

“三农”问题的核心是农民，农民问题的关键在收入。深化改革有利于明晰产权关系，廓清权利边界，为提高农民家庭经营收入，稳定工资性收入，增加财产性和转移性收入进一步夯实基础。
 

农村集体产权制度改革包括资源、资金、资产。包括耕地、草地，全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩，即便从经营型资产角度来看，非资源性资产达到2.4万亿元。按58万行政村测算，村村规模达到447万，但是东中西差距甚大，东部地区，特别是城市郊区以行政村为单位，农村经营性资产高达数亿，甚至数十亿的不在少数，但是更广大的中西部地区所谓的经营性资产很少。在这么错综复杂，区域差异非常大的外部环境下，深化农村集体产权制度改革的抓手在什么，重点领域是什么都需要认真探索。
 

张红宇提出，农村集体产权制度改革要聚焦于三个关键领域。第一个是资源性资产的改革问题。现在18.2亿亩还是20.3亿亩的农村耕地的改革，我们现在正在做的农村土地承包经营权确权登记颁证就是资源性改革的最重要的工作。按照中央要求把家底搞清楚，搞好这项工作有利于推动农村土地经营权流转，有利于发展农业规模经济，有利于生成现代农业发展的机制，从去年开始中央要求五年的时间把这项工作完成，摸清农村土地家底，使经营权得到更大范围地优化，提升我国农村土地的产出效率，同时土地经营的劳动生产效率和整个资源的配置效率。

第二个改革是狭义上的农村集体产权制度改革，更多是聚焦于农村经营性资产的改革，这个改革涉及的重点是将其折股量化到人、落实到户，健全资产运营的管理、监督和收益分配机制，发挥农民股份合作。其中涉及成员资格的界定问题，涉及股权的设置和管理问题。
 

第一，成员资格的界定问题，包括什么时间、什么人，量化到户、量化到人的集体资产产生的收益。第二，我们所谓的实行股份合作，到底是集体股，各类股还是集体股到底怎么设置，现在各个地方也有不同考虑。第三，股权管理到底采取动态管理还是静态管理。改革开放到今年三十多年，农村社区从封闭到开放，成员过去是固定的，现在是流动的，外来的打工者在这儿干了二、三十年，他有没有资格分享本社区经营性资产带来的收益问题。
 

农村集体产权制度改革关键要赋予农民更充分的财产权利，重点要赋予农民对拥有的集体资产股份的占有权、收益权，有偿退出权及抵押权、担保权、继承权。按照中央的要求，对赋予农民的这六项权能应该区别对待。对于农民拥有的集体资产股份的占有和收益权，重点是在所有开展股份合作制改革的地区，全面赋予集体资产股份的占有权和收益权。对于有偿退出权和继承权，要选择有条件的地方探索赋予这两项权利，有偿退出权重点是探索有偿退出的范围，长期来看是必须要做的，如果农民没有有偿退出的通道，城镇化是一个半拉子工程。怎么有偿退出?退出以后谁来接盘?多大范围做这个事儿?继承权重点是探索具备法定继承人资格，但是不是集体成员的人员继承集体资产股份的规则。对于抵押权和担保权，这比农村土地经营权的抵押担保问题更加复杂，由于抵押、担保可能会对集体经济的产权结构、农村社区的社会结构带来影响，赋予这两项权利必须审慎稳妥。这个权利是一个无法独立行使的用益物权。这个房屋有个股份，你可以有收益权，但如果转让，抵押担保这一份儿，这一个股，不好分割。所以，我们强调要在农业部，包括金融部门，包括监管部门的引领下，批准之下，有限的进行试点。

自上世纪五六十年代农业合作化运动以来，我国农村土地集体所有制实行已有60多年。其间，随着家庭承包经营制度的确立，在集体所有制基础上，农村土地所有权与承包经营权实现分离。当前，随着土地流转规模的扩大和新型农业经营主体的发展，农村土地制度又处在了重大变革时期，实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分置并行作为重大理论创新被提出。其中，土地承包权与土地经营权的各自属性及相互关系，成为厘清农村土地权利的关键。
 

土地承包权即土地承包经营权

“两权分离”时，土地承包经营权内涵清晰，本无疑义，但“三权分置”下土地承包权、土地经营权概念的提出，使理论界对三者的内涵及相互关系产生了不同的理解。有一种流行的观点，将农村土地承包经营权简单地理解为农户承包权和土地经营权的加总，即“土地承包经营权=土地承包权+土地经营权”(其预设前提是三者皆为物权，如果经营权属于债权，债权的相对性决定它是谈不上从土地承包经营权这一物权上作出分割的)。这一观点认为，土地流转后，承包农户只享有抽象意义上承包土地的权利，即土地承包权；经营主体享有具体意义上使用土地的权利，即土地经营权。

如果他们的看法是正确的，那么承包权就成为一种承包土地的资格，只体现在土地承包这个时点上，实质上丧失了物权是对物的支配这一核心内涵。从实践看，流转土地的承包农户不会认可自己丧失了对土地进行支配的权利——物权，他们认为流转土地正是自己行使土地承包权并获取收益的表现，而不是对自身权利的削弱。其实，所谓“承包土地的权利”的内涵，正是农村土地承包制度下集体成员行使社员权（也可称为成员权）的具体表现。社员权是团体成员依其在团体中的地位产生的对于团体的权利，是一种基于身份而享有的权益，集体成员的社员权涵盖了包括承包土地、分配集体收益等在内的多项内容，与作为物权的土地承包权不是同一层次的概念。
 

既然如此，究竟应如何理解“三权分置”下的承包权？笔者认为，其前提是先明确以下三点。第一，“三权分置”是对我国农村土地权利制度的完整论述，未来农村土地上的权利是三权，而不是四权，也不是二权。第二，“三权分置”的前提是，承包农户对农村土地现有的权利不被削弱。第三，实行“三权分置”的重要目标，是要给越来越多流入土地从事农业的经营主体以某种土地上的必要权利。从这些约束来看，“三权分置”提出的所有权、承包权、经营权，对应的正是农民集体、承包农户、经营主体对土地所享有的权利。此处的承包权的内涵应当完全覆盖现行法律中土地承包经营权对土地占有、使用、收益等权利内涵，也即“土地承包权=土地承包经营权”。按照“三权分置”要求，未来可以取消土地承包经营权的概念，直接以土地承包权来指称承包农户对承包地所享有的占有、使用、收益、流转的权利。
 

土地承包权派生土地经营权

如果土地承包权是承包农户对承包地所享有的占有、使用、收益等权利，那么它与土地经营权会不会有内容上的冲突呢？笔者认为，二者是不会有冲突的，因为土地经营权是从土地承包权派生而来，即承包农户可以在自己的承包地上为经营主体设定土地经营权，这一设定本身正是承包农户行使土地承包权的表现。
 

土地承包权可设定土地经营权，虽然会带来法律关系的复杂化，但因为物权之间具有排他效力，因此在法理上是行得通的。物权的排他效力是指在同一标的物上，不能同时成立二个以上内容互不相容的物权，同时不妨碍成立二个以上可以相容的物权，这些物权之间并不是分割关系，而是物权排他效力之下的相容关系。制度上和实践中，一个物上成立多个相容物权的情况很多，例如经由家庭承包经营制度，农村土地集体所有权可为承包农户设定土地承包（经营）权，此时所有权的权能内容不发生任何变化，只是因土地承包（经营）权受法律明确认可和保护的原因，所有权受到客观限制而无法展示对土地占有使用的表象。
 

将这一理论适用到承包权和经营权上，具体表现为：土地承包权设立土地经营权后，土地承包权的权能仍是法律规定的那些权能，其权能内容未因设权行为而有分毫破损或被分割；同时，基于物权的排他效力，土地承包权设定土地经营权后不能妨碍土地经营权的行使，从而客观上造成承包权受到约束，但是一旦经营权消灭，这种约束也就立即消失了。因此，正确落实“三权分置”要求，应当认识到土地经营权是由土地承包权派生而来，并且设定土地经营权是行使土地承包权处分权能的具体表现。
 

土地经营权是物权化的债权

实践中，土地经营权是物权或债权，可以不予争辩，并不实质影响其畅通运行。但正如下文表明的，考虑当前和长远，理论上分析土地经营权的属性仍是必要的。这一分析的基础在于物权制度和债权制度对于不同阶段土地经营权制度安排的适应性。
 

债权制度上的“债”，是特定当事人之间得请求一定给付的法律关系，又称债之关系。得请求给付的一方当事人，享有债权，称为债权人；负有给付义务的一方当事人，负担债务，称为债务人。这一制度的特质在于当事人意思自治和法律关系的相对性，即债权债务的内容由当事人在不违法的前提下自由议定，具有无限丰富性；同时这种自由议定的债权债务只对双方当事人有约束力，具有相对性。可见，这一制度的功能在于对相对人之间的特定自由意志的保护。至于物权制度，其本质是法律将特定物归属于某权利主体，由其直接支配，享受其利益，并排除他人对此支配领域的侵害或干预。因此，物权制度要求权利主体对物所享有的权利内涵是明确的，物上不同权利的界限是清晰的，以达到定纷止争的目的。物权制度的功能，在于对物权人自由意志的绝对保护，对所有人都构成约束。比较来看，债权制度适应了经济生活的丰富性，具有灵活便利的特点，所以债权债务只能在特定人之间生效；物权制度的保护非常绝对，所以必须遵循物权法定原则，经由长期的社会实践，通过对特定权利进行提炼归纳而形成法定物权。农村土地承包经营权由债权逐步明确为物权的过程，就是物权法定的一个典型例证。
 

土地经营权的实质是流入土地从事农业的经营主体对土地享有的某种权利。在土地承包经营制度的完善过程中，债权意义上的土地经营权就已同时产生。《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定，在承包期内，经集体同意，转出方可以在不改变原承包合同内容的条件下转包土地，与转入方自由商定转包条件。这实际上已是一种新的债之关系的形成。因为，政策明确原来的承包合同不得改变，在土地承包经营权还作为债权的当时，这意味着土地发包方与承包方之间债之关系没有任何变化，而转出方与转入方自由商定的转包条件就是新的债之关系。随着农村改革的深入，土地流转方式多样化，2003年施行的《农村土地承包法》对土地流转实践进行了总结，在承包方与发包方的承包关系不变前提下，进一步确认了转包、出租方式形成的债之关系。所以，土地流入方依据流转合同取得对土地的权利，就是这种债权意义上的土地经营权的内容。
 

如果立法要对土地经营权进行专门规定，实质上就是进入了明确土地经营权物权属性，或者至少是进行物权化保护的通道。因为，债权意义上的土地经营权由当事人自由议定，内容不统一，法律无法进行统一规定。但是对照土地承包经营权政策和法律的演变历史来看，目前直接规定土地经营权为物权的条件还不成熟。当前土地流转情形的丰富性、复杂性，如土地流转的年限、形式大相径庭，致使制度上还无法对土地经营权的一般性权能进行全面系统而权威的提炼和归纳。可是土地经营权成为物权，也能产生稳定经营权人经营预期、稳定社会预期的积极作用。两相权衡，实事求是的做法应当是对这一债权中的关键内容予以物权化保护，以促进农地资源的有效利用，使相对性的土地经营权在某些特定领域具有对抗一般人的效力。具体而言，对土地经营权实行物权化保护，就是要对合理经营农地而不被违约收回、相对确定的经营期限、经承包权人同意抵押土地等权利内容予以物权化保护，以强化对土地经营权人利益的保障，促进现代农业发展。

法治周末：推行农村土地三权分置要尊重农民自主权

近日，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。其核心内容可概括为农村土地的“三权分置”，把土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分开来。有评论说，这是继家庭联产承包责任制后，我国农村改革又一重大制度创新。
 

在中国改革进程中，家庭联产承包责任制的创新意义毋庸置疑，其通过土地所有权和承包权的“两权分离”，避免了大锅饭体制下农民积极性匮乏的大问题。在不触碰所有权的前提下，激发了农民的积极性，改变了农村甚至中国的面貌。
 

但世易时移，旧制度遇到了新问题，既有的“两权分离”应对不了农村“人地分离”的新形势，限制了“土地红利”的释放。

随着城市化进程的推进，很多农民进城，土地不再是挣钱的唯一渠道，这些“剩余”土地闲置就是极大的浪费，但要转让给别人经营，如果不能保证经营者的相关权利，那就会影响“土地接盘”的积极性，最终损失的还是农民利益。所以，“三权分置”确实如同当年的家庭联产承包责任制一样，既是基于现实需要的一种务实选择，也是具备重大示范意义的创新。
 

“三权分置”首要的意义在于传达一种信号。土地经营权地转移，这些年在很多地方早已或明或暗地进行。但因为没有“合法”的身份，所以极大地影响了投资者转包土地的积极性。

农业投资往往具有投资大、收效缓慢的特征，政策不确定性太大导致的高风险，会让投资者要么不敢大规模投入，要么只想着短期收益，最终无法实现预期中的共赢。现在“三权分置”意见出台，至少给投资者吃了定心丸，消除了政策风险，其他具体问题可以在改革进程中探索解决方案。
 

对于“三权分置”，也有一些观点认为，即便经营权可以转移，但毕竟不同于直接的承包权有保障，投资、融资会受到经营权转让合同期限的制约，总体来说这并非一种彻底的解决方案。如果站在投资者的立场，“三权分置”确实不是最完美的方案，不过需要看到的是，农村的土地问题确实非常复杂。
 

有些彻底告别农村，能够变成城市人的农民，自然可以放心地把成承包权都转让；但还有相当数量的农民，在城市打工，但未必可以顺利融入城市，土地依然是他们最后的保障。如果允许承包权的彻底流转，很可能给未来留下不稳定因素。所以“三权分置”是保守但也是比较稳妥的渐进方案。

对中国这样的大国来说，同样是农村，在经济水平不一样的地区，现实情况千差万别。经济发达地区可能觉得新政策保守，但对于一些欠发达地区来说，可能已经非常“激进”。所以在政策推行中，非常值得提醒的一点就是，一定要充分尊重农民的自主选择。
 

正如过去让农民“上楼”本是好政策，但在一些地方还是念歪了经，强制收取农民的土地，“逼农民上楼”，结果导致很多纠纷甚至冲突。在土地经营权流转的问题上，千万不要出现威逼利诱农民转让经营权的情况。不要轻易剥夺农民的土地保障，这正是“三权分置”方案的初衷。

当然，从长远来看，“三权分置”可能只是过渡，农村土地问题应该有更完美的方案。而这将取决于城市化的进程，如果更多农民能够完成彻底的城市化，可以在城市就业、居住，有稳定的社保，那他们就会愿意彻底地离开土地。在那样的背景下，土地承包权就可以实现转让，经营权也就变得多余。

农村的很多问题“解药”在城市，“三权分置”对于城市也是一种提醒——如果尽可能降低城市化的门槛，把社保福利和户籍脱钩，让更多农民能够便捷地融入城市，那农村的很多问题就能更容易解决。
 

土地改革是中国经济发展的重要动力源泉。过去的家庭联产承包责任制，对于中国过去几十年的飞速发展居功至伟，如今的“三权分置”会释放多大的“土地红利”？这取决于有多少农村劳动力能够走进城市，在城市的工业、第三产业中找到位置，发挥出他们的能量；还取决于有多少资本能够“下乡”，利用经营权实现农业的集约化、现代化生产。如果这个过渡方案能像家庭联产承包责任制一样，很好地完成它的阶段使命，有理由相信未来还会有更彻底的土地改革，释放出更多的“土地红利”。

韩长赋：“三权分置”是农村改革重大制度创新

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《三权分置意见》）。11月3日上午，国务院新闻办公室举行新闻发布会，农业部部长韩长赋就相关问题回答中外记者提问。农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇一同出席发布会。
 

会上，韩长赋首先介绍了《三权分置意见》出台的相关情况。韩长赋表示，中央多次强调，“三农”工作是全党工作的重中之重。从一定意义上讲，土地问题就是“三农”问题的重中之重。十八大以来，中央从党和国家全局高度，对深化农村土地产权制度改革作出了一系列部署安排。近日，中央印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对今后一段时期农村土地产权制度改革具有重要的指导意义，将产生非常深远的影响。
 

韩长赋强调，2013年7月，习近平总书记明确提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。今年4月25日，总书记在小岗村农村改革座谈会上强调，新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系。这为我国农村土地产权制度改革指明了方向。党的十八届五中全会明确提出，完善土地所有权承包权经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。
 

为贯彻落实中央要求和总书记指示，农业部会同有关部门组织起草了《三权分置意见》，并经中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过。《三权分置意见》明确了实行“三权分置”的历史必然性，以及对促进现代农业发展的重要意义；强调了落实“三权分置”的指导思想和基本原则，对坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权、完善“三权”关系作出了具体规定；提出了确保“三权分置”有序实施的任务和工作要求。可以说，《三权分置意见》反映了实践需求，凝聚了群众智慧，体现了中央意图。
 

韩长赋表示，改革开放以来，中央关于农村土地制度改革安排，始终遵循着生产关系适应生产力的客观规律，始终坚持尊重农民意愿和维护农民的权利，在推进过程中可以说是环环相扣、循序渐进，这个过程就像一个“三部曲”，不断丰富和完善了中国特色的农村土地制度。改革开放之初，根据当时农业生产力水平低下、解决吃饭问题是当务之急的实际情况，我们在坚持农村土地集体所有的前提下，把土地承包经营权赋予农户家庭，实行了家庭联产承包责任制。实际上是“两权分离”，充分调动了亿万农民群众的生产积极性，解决了温饱问题，也使几亿农村贫困人口脱贫，为国民经济的持续快速发展提供了基础支撑，可以说这是我国农村改革重大成果，也可以说是带有根本性、基础性的成果。
 

经过30多年的发展，随着社会主义市场经济的不断发展完善，按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求，中央又部署开展了农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证，向农民“确实权、颁铁证”，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，进一步夯实了制度根基。现阶段，随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量转移进城，到二三产业就业，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，顺应这样一个发展现代农业的趋势和农户保留承包权、愿意流转经营权的需要，现在又实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”并行。中央这些重大的政策和新的重大制度安排，可以说是土地制度改革的“三部曲”。“三权分置”这一制度安排，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，推动现代农业发展奠定了制度基础。
 

韩长赋强调，“三权分置”是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。“我们相信，随着《三权分置意见》的贯彻实施，我国农村基本经营制度将更加巩固完善，现代农业将健康发展、农民收入将稳步增加、社会主义新农村建设将加快推进。”韩长赋说。
 

“集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键”

中央电视台记者：“三权分置”这一重大改革的核心内涵是什么？它要解决现在的哪些问题？它的意义都体现在哪些方面？

韩长赋：“三权分置”是重大的改革创新，内涵丰富。概括地讲“三权分置”是指农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行。

改革开放之初，我们实行家庭承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户。

所以我们称之为“两权分离”。现在顺应农民要保留自己的土地承包权，同时又有流转土地经营权的意愿，所以将土地承包经营权分为承包权和经营权。这样就形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局。
 

在这个框架下，农村土地的集体所有权归集体所有，是土地承包权的前提。农户享有的承包经营权在土地流转中又派生出经营权。集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键，这三者统一于农村的基本经营制度。这种制度设计是来源于实践的，主要目的是想解决两个问题：第一是通过科学界定三权的内涵、边界以及相互间的关系，来巩固和完善农村的基本经营制度，能够更好地维护、实现农民集体、承包农户以及新型经营主体的权益。第二个是通过实行“三权分置”促进土地资源优化配置，让土地作为要素流动起来，培育新型经营主体发展适度的规模经营，推进农业的供给侧结构性改革。这样就可以为发展现代农业、增加农民收入提供新的路径和制度保证。

关于“三权分置”的重要意义，至少有三点。

第一，它丰富了双层经营体制的内涵。
双层经营体制是农村改革开放之后确立的基本制度。从“两权分离”到“三权分置”，从集体所有、农户承包经营到集体所有、农户承包、多元经营，应该说“三权分置”展现了我国农村基本经营制度的持久活力，它是不断往前走、不断发展的，因为它涉及亿万农民的切身利益，是农村的重大改革，重大政策。小规模的一家一户的经营有它的基础性意义，同时也面临着规模小、竞争力不足、现代因素引入不畅等问题，通过这个制度设计，既保持了集体所有权、承包关系的稳定，同时又使土地要素能够流动起来，所以说它使农村基本经营制度保持了新的持久的活力。

第二，开辟了中国特色新型农业现代化的新路径。
实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，有利于促进土地经营权在更大范围内优化配置，从而提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率。这为加快转变农业发展方式，发挥适度规模经营在农业现代化中的引领作用，走出一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的中国特色新型农业现代化道路开辟了新路径。

第三，丰富了我们党的“三农”理论。“三权分置”实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的农户增加财产收入，土地承包权是一种用益物权，让新型农业经营主体实现规模收益，所以它是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新，具有鲜明的中国特色。

因此，“三权分置”体现了中国特色社会主义理论的魅力，是习近平总书记“三农”思想的重要内容，为发展现代农业、实现城乡协调发展、全面建成小康社会提供了新的理论支撑。

“严格保护承包权、加快放活经营权”

中国新闻社记者：现在农村土地流转过程总体是流畅的，但也存在着承包农户和经营主体间的矛盾和纠纷，请问在“三权分置”过程中如何正确处理农民和土地的关系？

韩长赋：这是一个很重要的问题，我们的国情是人口多，特别是农村人口多。农民问题始终是贯穿我们党领导的革命、建设、改革开放进程中的根本性问题。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题核心现阶段仍然是土地问题。今年4月，习近平总书记在小岗村的座谈会上指出，我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的，新形势下深化农村改革主线仍然是处理好农民和土地的关系。我们改革开放之初为处理好农村土地集体所有和农户家庭承包经营之间的关系，实行“两权分离”，打破了大锅饭，调动了积极性，取得了很好的成效。现阶段要处理好农民与土地的关系，很重要的就是处理好土地流转中的承包农户和经营主体之间的关系。
 

近年来大量的农业人口转向二三产业，家家包地、户户种田的局面已经发生很大的变化。截至今年6月，全国2.3亿农户流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过50%。土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻的变化，2.3亿农户还是土地承包者，但是许多已经将承包土地流转给新型经营主体，不再从事农业生产。哪些是新主体呢？就是家庭农场、农民合作社、农业企业，目前全国已经有270多万，它们不一定拥有土地承包权，但是流入了较大规模的土地搞农业，拥有土地经营权，是重要的农业生产经营者。所以我们在实行“三权分置”之后需要在坚持农村土地集体所有基础上，处理好传统承包农户和新型经营主体二者的关系。
 

为此《三权分置意见》作出了规定，概括起来是两方面。一是明确严格保护承包权，强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地。同时根据形势发展需要，又赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能。第二方面要求加快放活经营权，赋予新的经营主体在流转土地上，享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施，这样才能推动现代农业的发展。总之，《三权分置意见》把承包农户、新型经营主体双方在承包地上权利厘清了，可以有效地避免和化解流转中产生的纠纷，确保农业的健康发展和农村的社会稳定。

“坚持农村土地农民集体所有，是农村改革的底线”
 

中国国际广播电台记者：我们在调查采访时发现，随着城镇化发展，农村人口越来越少。有声音认为现在农村集体所有权没有存在的必要，请问您如何看？这份《意见》如何确保农户集体所有权不会被虚置？
 

韩长赋：我也听到一些这方面的担心。农村土地属于农民集体所有，这是《宪法》明确规定的，是农村最大最根本的制度，必须长期坚持毫不动摇。农村的土地90%都是农民集体的，所以我们是农村土地集体所有制为主。如果从层次来说，大概有40%左右的土地是村级集体所有，60%左右是村民小组所有。坚持农村土地的集体所有，有利于保证广大农民群众平等享有基本生产资料，是实现共同富裕的一个重要基础。习近平总书记指出，坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”，土地制度无论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。我们讲底线思维，这就是农村改革的一条底线。
 

目前我国农村集体经济拥有大量的资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。仅耕地、草地、林地有60多亿亩，经营性资产达到2.86万亿元。实行“三权分置”是新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新，在“三权分置”过程中，集体所有权必须得到更加充分的体现和保证，不能被虚置。因此《三权分置意见》强调要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位。
 

具体来讲有几个方面：一是要维护农民集体在承包地的发包、调整、收回、征收以及监督使用等方面的权能，包括集体有权依法发包集体土地，因自然灾害严重损毁等特殊情况下，可以依法调整承包地，有权就征地补偿安置方案提出意见并依法获得补偿。承包农户想把土地流转给其他人经营，你得告知集体。流转进来的新经营主体，你不能长期撂荒、抛荒，集体有监督权。二是要健全集体所有权行使的机制。确实有些地方监督的机制不健全，使集体所有权有被虚化的现象，《三权分置意见》要求建立健全集体组织民主议事的机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权，确保农民集体有效行使集体土地的所有权，防止少数人私相授受，谋取私利。总之集体所有权无论怎么改，都是不能动摇的，“三权分置”的基础是保证土地的集体所有制。

“无论经营权如何流转，承包权都属于农户家庭”

第一财经日报记者：在《物权法》中承包经营权是用益物权，如今提出“三权分置”，从承包经营权中分离出的经营权是属于物权还是债权？第二个问题是，本次《意见》中，强调了对承包权的保护，之前也有农户可以依法自愿有偿退出土地承包权的说法，那一旦农民不愿意退出土地，农业如何实现规模化经营？
 

韩长赋：农户的承包权属于用益物权。农户流转土地给经营主体，把经营权转让出去，现在实行合同管理，就是承包农户和流入土地新经营主体签订流转合同，要按照农村土地承包法的规定来规范运行，农民集体以及政府的农业经营管理部门可以加以指导。这个制度安排可以说从法律和政策上，使多方的权益得到保障，特别是承包农户的权益，任何个人和组织都不得强迫或者限制他们流转土地，但是你要按规定备案。
 

关于依法退出承包地的问题，根据目前文件和政策，如果他确实有真实意愿，可以依法有偿退出。现在一部分县搞试点，试点涉及的农户也不多。我想和大家说明的是，在农民退出承包地的问题上，现在只有少部分农民有这个意愿。进城农民退出承包地，要有足够长的历史过程，我们要有足够的历史耐心。我们农村人口多，农民举家进城是少数，多数是年轻人在城市打工，父母、孩子在农村生活。特别是当前经济下行压力大的情况，城市的就业也不那么宽松。农民进城就业，还没有足够稳定的时候，还要保留他的承包地，使得他进退有据，所以探索也应当是审慎的。

我想再强调一点，“三权分置”很重要的一个核心是保护农民的土地承包权。为此，十八大以后中央进行部署，在农村全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。目前，已经有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展，已经完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。为什么开展这项工作，就是“确实权、颁铁证”，让农民放心，这个土地承包权是你的，而且是长久不变的，不会因为你出去打工了，这个权利就没有了，使他放心地转移就业。还有一个好处是，确权颁证后，承包农户和流入土地的新经营主体心里都有底，流转时间可以长一点、稳定一点，也便于新主体对土地生产经营进行长远预期，这也是当前的一项重大政策，一项重要的工作。所以它和“三权分置”是配套的，都属于农村土地制度改革的重要内容。
 

习近平总书记特别指出，农民家庭承包的土地可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他主体经营，但是无论土地经营权如何流转，土地承包权都属于农户家庭。这个基本原则，我们搞“三权分置”和土地流转过程中必须坚持。

“平等保护经营主体以流转合同取得的经营权”

经济日报记者：采访时会听到一些新型农业经营主体对自己权益保障的担忧，并因此不敢放手投入，请问今后我们会采取什么措施消除他们的顾虑，并加快放活土地经营权呢？

韩长赋：确实一些经营主体有这样的顾虑。我们要引导土地规范流转，没有流转谈不上经营权，没有相对独立的土地经营权也就没有“三权分置”。所以说加快放活土地经营权，优化土地资源配置，是实施“三权分置”的重要目标之一。通过“农地农民有，农地农业用”的制度安排，可以更好地促进规模经营和现代农业发展。截至今年6月底，全国承包耕地流转面积达到了4.6亿亩，超过承包地的1/3。在一些沿海地区这一比例已经达到1/2。现在经营耕地面积50亩以上的规模经营农户超过350万户。
 

《三权分置意见》围绕放活经营权作出了相应规定：一是明确了经营权内涵。明确土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。二是明确了经营权的权能，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，经过承包农户同意，经营主体可以依法依规改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施。还可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。流转土地被征收时，可以按照合同获得地上的附着物和青苗的补偿费。三是鼓励创新方式，鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种，通过多种方式来发展适度规模经营，探索更有效的放活经营权的途径。
 

最近因为农产品价格方面的变化和劳动力成本的上升，确实有少数经营主体的经营状况出现了亏损，也有个别出现了退地现象。农业部门已组织开展了调研，一方面要引导经营主体更好地应对风险，一方面通过指导合同履行减少纠纷。总的来说，土地经营权流转，发展适度规模经营的大趋势不会变。
 

“土地流转绝不搞行政命令、不下指标、不一刀切”

凤凰卫视记者：韩部长您刚才说一些省份流转比例超过30%，在《三权分置意见》出台后你预计在全国范围内流转比例会达到多少？达到多少才有助于适度规模经营，提高农业现代化水平？

韩长赋：土地经营权流转户数和面积逐步增加，这是大趋势。发挥适度规模经营在建设现代农业中的引领作用是大方向。现在全国土地流转面积占承包地面积的比例是1/3左右，沿海发达地区有的达到1/2左右。近期，局部地方增速可能会有所放缓。原因主要是一些农产品价格有所下行。至于具体比例，这要从实际出发，不同地区不可能一样。有的地方城市化很快，二三产业就业渠道多可能就快一点。有的地方不够发达，可能就慢一点。总体来说，土地流转和适度规模经营发展程度要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。要从实际出发，顺其自然，因势利导，绝不搞行政命令、不下指标、不搞一刀切。
 

“农业补贴将稳定增长，存量要优化，增量会倾斜”

中央电视台七套农业节目记者：“三权分置”实施后，广大农户和新型经营主体都非常关心在农业补贴政策上会有哪些倾向？如何引导二者形成长期稳定的合作关系？

张红宇：通过培育新型经营主体，发展适度规模经营是大趋势，“三权分置”对农业政策，包括补贴政策都会产生深刻的影响。总的趋势是新增的农业补贴向适度规模经营的家庭农场、合作社等新型主体适度倾斜，比如建立担保体系或提供购置农机具补贴等。在东北地区，耕地比较多，新型主体经营面积大，购置农机具动辄需要几十万元，甚至上百万元，只靠一个家庭农场甚至一个合作社，一次性支付恐怕比较困难，就需要政府对他们进行支持。在这种情况下，适当地提高相关的补贴比例，也是必需的。
 

农业补贴下一步的趋势是增量向新型主体倾斜。主要应当补贴在支持新型经营主体开展基础设施建设，特别是农业生产条件改善等方面。我们创造条件，促进新型经营主体和适度规模经营健康持续地发展，对建设现代农业、增加农民收入都会产生一系列的积极影响。
 

韩长赋：我再补充两点。第一，农业是基础产业。因为农业要为全国人民搞饭，要为农民搞钱，要为城里人搞绿，所以必须保护和支持。国家还会继续稳定和增加对农业的补贴，包括各种农业生产建设的投入。这也是国际通行的标准，很多发达国家都对农业进行补贴，有的国家农民收入的50%、60%是来自政府补贴。所以农业补贴不会因为“三权分置”而减少，只会增加不会减少。

第二，现在在进行农业补贴改革，目的不是改少了而是更合理、更有针对性、提高有效性。基本原则是存量调整、增量倾斜。存量，已经给农民装到口袋里的钱，政府不会再掏出来。但是要优化，使它能够用得更好。同时，增量要向新的生产经营主体倾斜。引导土地流转、适度规模经营、发展现代农业，提高农业的质量、效益和竞争力，这是政策导向。

谢鸿飞：推进农村土地三权分置改革 可释放更多红利

农村土地问题是“三农”问题的核心和农村改革的关键。改革开放以来，农村土地承包经营权改革极大释放了农村生产力。随着城镇化不断推进，农村人口大量涌入城市。这一新形势要求对农村土地权利配置进行新一轮改革。实行农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革，就是在总结我国农村土地承包经营权改革实践经验基础上、根据农村现实需要和未来发展作出的顶层设计，目的是进一步解放农村生产力。
 

“三权分置”的重要意义，是可以化解农村土地承包经营权的社会保障属性与财产权属性之间的矛盾。一方面，我国目前经济社会发展水平尚不足以为全体农民群众提供充分的社会保障，土地仍然是农民群众的基本生活保障。此外，我国农民传统的安土重迁心理，也使得土地权利的任意流转可能引发相关社会问题。另一方面，当前农村土地的财产属性日益凸显，土地权利流转的现实需求越来越迫切。“三权分置”的制度安排让农民的土地承包权与土地实际经营权分开，不进行土地经营的农民可以将经营权转让给他人，而自己仍然拥有对土地的承包权。这样，农民就能安心进城务工经商而无须担心失去土地。真正愿意进行土地经营的人，则有可能获得土地权利。因此，“三权分置”使农民的土地权利成为完整权利，可以促成农村土地权利自由流转，激活农村土地的资本潜能，扩大农民的融资渠道，增加农民收入。“三权分置”也有助于实现适度规模经营，改变农村土地碎片化经营方式，避免土地撂荒，使绿色集约型现代农业成为可能，从而提升农村生产力。

从法律角度说，土地经营权应被界定为从土地承包经营权中分离出来的新的用益物权。土地承包经营权是在农村土地所有权上设立的用益物权，在这一权能基础上可以再分离权利，设立新的用益物权。但这并不是将农村土地承包经营权分离为承包权和经营权，而是将农村土地承包经营权的占有、使用和收益权能分离出去，形成经营权。在经营权分离之后，农村土地承包经营权并不因此消灭。经营权到期后，承包经营权人的权能就自动恢复。目前，我国土地承包法确认了农村集体土地所有权和土地承包经营权，但没有规定土地经营权。因此，应在土地承包法中增设一章“土地经营权”，完整确认“三权分置”制度的合法地位。这一章的主要内容，至少应涵盖以下两个方面。
 

明确土地经营各方的权利义务。明确将土地经营权定位为用益物权，使权利人安心进行长期投资，保持土地生产力。经营权的权能包括对土地的占有、使用和收益，权利人也可将其用于出资、抵押、租赁和转让。经营权人无需具有集体经济组织成员资格。这样就扩大了主体范围，可以拥有经营权的人既包括农村集体组织成员，也包括集体组织成员以外的个人和从事农业生产经营的企业等。为保障农民权益，对经营权主体应设立准入和监管制度，以及严格的资格审查、项目审核、风险保障金制度。
 

明确经营权的取得、变更和消灭方式。为尊重农民对土地权利进行流转的自由，经营权必须通过合同方式取得，即土地承包权人与受让人应订立合同。此外，经营权的获得应进行登记，未经登记不产生效力。还应明确规定经营权人必须坚持土地的农业用途，以避免土地的“非农化”和“非粮化”，经营权人还应承担维持土地质量的义务。此外，与“三权分置”相关的农村户籍制度、社会保障制度等也需进一步改革完善，以使“三权分置”改革真正落实，让农村土地释放更多红利。
 

以“三权分置”为农村宅基地改革突破口

农村宅基地与承包地尽管功能各异，但在农村发展稳定中的作用和改革面临的制度障碍相似，可以借鉴承包地办法，实行宅基地所有权、占有权、使用权“三权分置”

日前，中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》出台后，在社会各界引起强烈反响。舆论普遍认为，承包地“三权分置”是深化农村改革的重要举措，必将对中国特色新型农业现代化发展起到重大促进作用。笔者认为，农村宅基地与承包地尽管功能各异，但在农村发展稳定中的作用和改革面临的制度障碍相似，可以借鉴承包地“三权分置”办法，实行宅基地所有权、占有权、使用权“三权分置”。
 

改革呼唤制度突破

我国农村宅基地制度是新中国成立60多年来逐步发展演变而成的，其主要特征是“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期占有”。这一制度在公平分配住宅用地、推进用地节约集约、保障农民住有所居、促进社会和谐稳定中发挥了基础作用。 
 

随着城乡社会结构变化、城乡空间结构演化和经济体制改革深化，现行宅基地制度存在的问题和面临的挑战也日益突出，主要是：用地供需矛盾尖锐，新增宅基地取得困难；人口大量迁移和土地退出不畅，闲置、空闲宅基地增多；圈占宅基地隐形利益大，违法用地点多面广；宅基地财产价值未能显化，大量土地资产处于“沉睡”状态；宅基地隐形非法交易禁而不止，扰乱市场秩序，等。改革农村宅基地制度刻不容缓。
 

去年初，农村宅基地制度改革试点在全国部分县市拉开大幕。改革目标确定，即通过试点探索，逐步建立起依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度；改革重点明确，即完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度。各地高度重视、积极探索，“两完善、两探索”不同程度取得进展。
 

试点中也反映出一些矛盾和困难，主要表现在：宅基地有偿使用范围偏小，单纯对超标占地和“一户多宅”等收取有偿使用费，使农民获得感不强；宅基地流转机制活力不足，允许宅基地按照自愿、有偿原则以转让、出租等方式流转，但流转范围限定在本集体经济组织内部，抑制了流转交易需求；宅基地有偿退出面临资金困难，允许闲置宅基地由农民集体经济组织回购，整治后在县域范围内统筹使用，限制了指标收益能力，集体收益不足又影响到回购宅基地的能力；宅基地抵押存在处置风险，允许宅基地使用权与农民住房所有权一并抵押，但要求在抵押物处置时，受让人原则上限制在本集体经济组织内部，导致银行难以行使处置权，增加了抵押风险，影响到银行开展抵押业务的积极性。
 

宅基地改革试点中面临的矛盾和困难表明，必须站在全局的高度进一步做好顶层设计。

为此，需要在以下几个问题上深入研究：一是如何在保证农村村民住有所居的前提下，推动宅基地合理配置和节约利用，发挥宅基地的要素作用；二是如何在保留宅基地的福利属性和保障功能的基础上，赋予宅基地更加完整的用益物权，显化宅基地的资产属性和财产价值；三是如何在推进宅基地使用权流转的情况下，既严格维护集体和农户土地权益，又平等保护各经营使用主体的利益。以上问题归结到一点，就是必须在宅基地产权制度上加大创新、寻求突破。
 

“三权分置”的现实意义

承包地“三权分置”对宅基地制度改革具有重要启发，可以说，打破宅基地制度改革的困局，出路就在于实行宅基地“三权分置”。 

总的考虑，就是参考承包地“三权分置”办法，进一步明晰、丰富和细化宅基地产权权能，将宅基地权能由目前的“两权”（虚置的集体所有权、无限期的农户占有和使用权）进一步细分为“三权”（所有权、占有权和使用权），并按照落实集体所有权、稳定农户占有权、放活土地使用权的思路推进改革，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。综观农村改革实践和土地产权制度建设需要，实行宅基地“三权分置”意义重大。
 

（一）实行“三权分置”可以丰富宅基地用益物权，激活存量土地资产，促进农民增收。

2007年颁布的《物权法》虽然赋予宅基地用益物权，但只规定具有占有、使用权，与建设用地使用权和土地承包经营权相比少了收益权，更没有明确出租、转用权，且规定宅基地使用权不得抵押。
 

上述规定的出发点是要保障农民基本居住权，特别是防止集体经济组织外的城镇居民到农村购地建房，改变农村社会结构。但相关规定也否定了宅基地的财产权利，既不公平，也不符合农村现实，实际上，在广大沿海地区、城乡接合部宅基地私下出租、转让已很普遍。实行宅基地“三权分置”，在坚持和强化宅基地集体所有的基础上，允许农户宅基地占有权自愿、有偿在集体经济组织内部转让，宅基地使用权自愿、有偿在集体经济组织内外有条件流转和抵押，既可以显化宅基地财产价值，激活大量“沉睡”的农村土地资产，规范宅基地流转行为，有效增加农民土地财产性收入，又能有效维护集体成员权利，防止非集体成员侵占集体所有土地，保证农村社会稳定。
 

（二）实行“三权分置”可以优化农村土地资源配置，促进用地节约，推动农村发展。

我国目前宅基地无偿无限期的福利分配制度，一方面，助长了农户多要、多占宅基地，加剧违法占地、违法建房，导致宅基地不断扩张和蔓延；另一方面，大量进城农民的宅基地缺乏合法退出渠道，处于闲置、固化状态，农村不能更新又进一步导致新增用地需求难以满足，加大农民建房困难。随着人口城镇化进程加快，每年有1000万以上农民转移进城，但村庄用地每年还要增加一二百万亩。历年农村建房违法用地宗数一般占违法用地总宗数的八成左右。到2015年底，全国村庄面积2.87亿亩，是城镇面积的2.09倍，其中大部分是宅基地。
 

实行宅基地“三权分置”，农户宅基地可以在集体经济组织内部有偿退出和转让，宅基地使用权可以在更大范围内有限期流转，既有利于盘活利用闲置、空闲土地，减少农民建房难和农村违法用地，又有利于发挥土地资源的要素功能，助力农村经济发展。
 

（三）实行“三权分置”可以明晰宅基地产权关系，维护土地权益，促进城乡协调发展。

我国农村宅基地无偿分配、无限期占用的制度，造成宅基地权利边界模糊、权能关系混乱，由此导致集体所有权事实上被虚置，集体经济组织失去了对宅基地必要的处分权和收益权，集体所有的权利无从体现；农户宅基地使用权事实上成为农户私有权，有的农户还通过私下交易掌握了收益权，但无论是转让、出租人还是受让、承租人，其利益都缺乏法律保障，具有不确定性。

实行宅基地“三权分置”，在法律和政策上明晰“三权”权能边界、权能关系，有利于坚持和巩固集体所有制，维护所有者、占有者、使用者各方权益，既可以增加集体和农户经济收入，稳定经济预期，促进新农村建设；又保障了农户长期保留或自愿退出宅基地的权利，解除进城农民的后顾之忧，促进新型城镇化。
 

（四）实行“三权分置”可以协调推进相关改革，形成改革合力，放大改革效应。

实行宅基地“三权分置”，对于农村宅基地制度改革试点来说，破解了流转一律限定在集体经济组织内部的制度障碍，农户在更大范围内流转宅基地收益将显著增加，流转动力和活力将全面激发；流转收益增加后，集体财力会相应增强，将促进宅基地有偿退出；有偿退出和有偿流转的扩大，充分显化宅基地价值后，将倒逼宅基地有偿使用的全面实施，从而有力推动农村宅基地制度改革试点工作。对于农民住房财产权和宅基地抵押担保转让试点来说，不再将宅基地使用权流转限定在集体经济组织内部，有利于对抵押物处置权的实现，这将显著激发金融机构开展抵押业务的积极性。
 

另外，同步推进承包地“三权分置”和宅基地“三权分置”，对于举家迁往城镇、希望同时转让承包地和宅基地的农户来说，也创造了有利条件。

总之，实行宅基地“三权分置”，可有效化解相关改革面临的难题，协同推进改革，取得更大成果。
 

搞好制度设计

我国宅基地在历史上一直承载着稳定社会、稳定农民的特殊功能，即使在今天，宅基地在广大农村腹地仍然承载着民生保障功能，这也使得宅基地制度改革成为农村土地制度改革中最为复杂、最为敏感的领域。因此，必须树立底线思维，搞好改革设计，审慎稳妥推进。 
 

宅基地“三权分置”与承包地“三权分置”相比，既有共同点，也有不同点。土地承包经营制度改革的底线是保证农民不失地，农村宅基地制度改革的底线是保证农民不失所，改革主线都是正确处理农民和土地的关系。

但与承包地相比，宅基地也有自身特点。比如，宅基地户均规模较小，一般不足半亩，并受到严格控制，而承包地一般十多亩，在鼓励规模化生产的情况下还呈增加趋势。又如，宅基地对区位十分敏感，沿海与内地、城市近郊与农村腹地宅基地潜在价值和可流转性相差很大，而承包地质量主要受肥力影响，各地差异相对较小。
 

再如，宅基地流转利用一般基础投入较大、经营周期较长，相比之下，承包地流转利用一般基础投入要小、经营周期要短。因此，在“三权”内涵界定、权能赋予上既要充分借鉴，也要区别对待。

（一）落实集体所有权。宅基地制度改革，与承包经营制度改革一样，必须坚持集体所有权的根本地位。针对宅基地集体所有权虚置问题，在改革过程中应把维护和巩固集体所有权作为重要任务，提出更高要求。
 

落实宅基地集体所有权，核心是明确处分权和收益权。处分权方面，首先应明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，现阶段，在城镇化地区应立足未来，提倡统一规划、集中建设，在传统农区应因地制宜，提倡统规自建、多户联建；其次应适度强化集体经济组织收回宅基地的权利，对违法建设、超标建设和长期闲置的，赋予集体经济组织及时纠正和有条件调整、收回的权能；再次应赋予集体经济组织对宅基地使用的监督权，在宅基地流转、征收时行使民主协商和决策监督的权能。
 

收益权方面，应明确集体经济组织在宅基地使用权转让时按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配，维护集体土地权益，促进社会主义新农村建设。

（二）稳定农户占有权。从财产权的角度看，农户对宅基地的占有权与对承包地的承包经营权十分相似，都是农村社会稳定的基本保障，都需要保持稳定并长期不变，因此，要与严格保护农户土地承包经营权一样，严格保护农户宅基地占有权。
 

稳定农户宅基地占有权，核心是保障居住权和财产权。居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利，不论宅基地如何流转，都不能改变农民家庭作为集体经济组织成员的居住权。财产权是收益权的前提，既要保证宅基地可交易性、显化宅基地财产价值，又要防范城市资本到农村大肆炒房炒地、损害农民财产权，现阶段有必要将宅基地占有权流转限定在本集体经济组织内部。也即农户有权通过转让、互换、出租方式在本集体经济组织内流转宅基地占有权并获得收益，有权依法依规就宅基地使用权设定抵押、担保，有权自愿有偿退出宅基地。农户宅基地被征收的，有权依法获得相应补偿、参与社会保障。不得违法调整农户宅基地，不得以退出宅基地占有权作为农民进城落户的条件。
 

（三）放活土地使用权。对于符合条件的宅基地流转，赋予流转主体更有保障的土地使用权，是改革宅基地制度的关键。

目前东部沿海地区、大中城市城乡接合部、旅游区，宅基地的保障功能明显减弱，而要素功能则显著增强；一般农村腹地，宅基地仍有较强的保障功能，但处于零星、分散状态，除非政府统一组织土地整治，否则难以自发形成较大市场。
 

因此，适度放活宅基地使用权风险可控。放活宅基地使用权，核心是赋予收益权，这是发挥土地要素功能的基础，是盘活利用闲置宅基地、优化土地资源配置的要义所在。要在依法保护集体所有权和农户占有权的前提下，平等保护承租人依流转合同取得的土地使用权，保障其经营预期。

考虑到宅基地制度的敏感性，现阶段放活宅基地使用权应当严格限定期限、用途，特别是不能进行商品住宅开发，以免对城市房地产市场和农村社会结构造成冲击。

加强相关理论研究

宅基地制度改革具有长期性、复杂性，宅基地“三权分置”更是一个重大的制度创新设想，要在实践探索基础上，深化相关理论研究。 

（一）加强“三权分置”与《物权法》的衔接研究。现行《物权法》按照大陆法系传统，没有将“占有权”作为独立的物权对待，仅将占有权作为物权权能之一。这有可能引发人们对宅基地“三权分置”中单独设立“宅基地占有权”合法性的质疑。《物权法》中没有单独设立“占有权”，并不能成为创设“宅基地占有权”不可逾越的法律鸿沟，理由是：

其一，《物权法》第241条规定，“基于合同关系等产生的占有，有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等，按照合同约定；合同没有约定或者约定不明确的，依照有关法律规定”。也就是说，可以依照合同约定或者法律规定，确定农户占有宅基地的“使用、收益、违约责任”。进而可以说，创设“宅基地占有权”，并赋予其定限的占有、使用、收益权利，并不违反《物权法》精神。

其二，《物权法》中也没有单独规定“土地承包权”的物权属性，但“土地承包权”与“宅基地占有权”一样，在我国农村产权实践中已独立存在，法制建设不能无视这一事实。其实，《物权法》设有专章对物权“占有”进行规范，表明立法者已注意到现实中“占有”权能的普遍性。
 

其三，从国外法看，也不乏规定“占有权”的先例。如《俄罗斯联邦民法典》就规定了公民的土地终身继承占有权，明确土地占有人对继承的土地享有占有和使用的权利，也可以将土地出租给他人或交付他人供其无偿有限期使用，但不允许占有人出售、抵押土地或实施导致土地转让的其他法律行为。这与我国农村村民对宅基地的占有权利相似。另从英美土地制度传统来看，也多将不动产权利划分成多种权利，如终身地产权、租借地产权、地役权等。当然，对国外经验也不宜直接“拿来”，要结合国情进行研究借鉴。
 

（二）加强“三权”权能内涵和权利关系研究。土地承包经营制度改革的目标是健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，这一目标取向对宅基地制度改革也基本适用。但对于宅基地“三权”权能、权利边界及其相互关系，还必须结合宅基地产权特点深入研究确定。
 

总体而言，土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，宅基地占有权人对宅基地依法享有占有、使用和收益的权利，宅基地使用权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、使用并取得相应收益的权利。
 

应支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督占有宅基地的农户和使用主体充分、合理、规范利用土地等的具体方式，鼓励深入研究农民集体和占有农户在宅基地占有上、占有农户和使用主体在宅基地流转中的权利边界及相互权利关系等问题，不断完善“三权”关系。
 

（三）加强宅基地各种产权权益研究。权益是产权权能的最终体现，由“三权分置”所带来的产权权益需要在集体、农户和流转主体之间公平合理分配。对集体经济组织来说，土地征收与土地流转、无偿分配与有偿使用宅基地的流转、集体成员内与集体成员外的宅基地流转，其收益比例应有区别。
 

对宅基地在集体经济组织内部流转来说，历史继承的宅基地、集体经济组织无偿分配的宅基地、集体经济组织有偿出让的宅基地等，在集体和个人的收益分配上也应有所不同。对宅基地向集体经济组织外部租赁、抵押来说，不仅期限、用途要限定，收益分配和权利处分也需要加以明确。以上方面需要结合农村土地制度改革试点，抓紧深化研究和探索，为宅基地“三权分置”提供有力支撑。

实行宅基地“三权分置”是一项政策性很强的工作，要加强配套制度和政策研究，重视改革风险管控研究，超前部署确权、规划等基础研究和管理工作，确保改革有序推进。

农地三权分置改革再次展现了中国共产党执政的政治智慧。即在尽量不触动已有制度格局的背景下，通过增量改革，引入新制度因子，弱化旧制度的钳制作用，并最终使旧制度逐步虚化，乃至最终废弃旧制度。
 

中共中央办公厅、国务院办公厅近日联合下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。这是2014年中共中央在《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提出农地所有权、承包经营权和经营权三权分置设想后的具体落实，被称为又一次伟大的土地革命。

一、三权分置改革的背景：承包经营权身份化的形成及其弊端

中国农村土地制度面临的一个根本性矛盾，是现有以身份为基础的家庭承包经营权模式和规模化、市场化的现代农业经营之间的矛盾。

（一）承包经营权身份化的由来

新民主主义革命时期，中国共产党通过没收地主的土地所有权，建立了农民的个人土地所有权。

1954年版《宪法》第8条规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料的所有权。在土地个人所有的背景下，土地自由买卖和抵押，不存在身份问题。1958年8月29日，中共中央发布《在农村建立人民公社问题的决议》，实施集体化。
 

1962年，中共中央发布《人民公社60条》。其第21条规定，生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租或者买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。第40条规定，人民公社的社员可以耕种由集体分配的自留地，自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到百分之七，归社员家庭使用，长期不变。除了生产队所有为主外，《人民公社60条》还规定了公社和生产大队对土地的所有权。
 

人民公社的基本核算单位是生产队，人民公社的组织可以是两级即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产队和生产大队。自此，农民的个人土地所有权彻底消灭。即使所谓的自留地，农民也只是“使用”并“长期不变”。可以说，当时中国的农村土地，已经不存在产权意义上的所有权，而只有集体所有权名义下公社和生产队集体对土地的支配。这种生产资料的一大二公、政社不分，导致土地权力高度集中在基层干部手中，农民缺乏生产的积极性和主动性，造成农业生产极大倒退。
 

1978年十一届三中全会后，甚至在之前，各地农民就开始了对包产到户和联产经营制度的探索。1982年1月1日，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》指出，“农村实行的各种责任制，包括包产到户、包产到组、包干到户等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。在理解包产到户等制度时，该会议纪要强调：“包工、包产、包干，主要是体现劳动成果分配的不同方法。包干大多是"包交提留"，取消了工分分配，方法简便，群众欢迎。”但也强调，“……社员承包的土地，必须依照合同规定，在集体统一计划安排下，从事生产”。
 

1983年的“一号文件”即《当前农村经济政策的若干问题》指出：“联产承包责任制……以农户或小组为承包单位，扩大了农民的自主权，发挥了小规模经营的长处，克服了管理过分集中、劳动"大呼隆"和平均主义的弊病，又继承了以往合作化的积极成果，坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能，使多年来新形成的生产力更好地发挥作用。……分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。它和过去小农私有的个体经济有着本质的区别，不应混同。”该文件并且提出了政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设。

1983年10月12日，中央和国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，决定按1982年宪法规定，在农村设立乡政权。至此，人民公社制度正式废除。
 

按理说，人民公社废除，原有被集体化的土地所有权应该回归当时交地入社的农民，但是，这显然与土地公有制的意识形态不相符合，也无法解决人口增长导致的新增人口无法取得土地的矛盾。最终，在继续坚持土地集体所有的框架下，我国走了一条赋予家庭承包经营权的道路。1991年11月，中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，规定实行以家庭联产承包为主的责任制，建立统分结合的双层经营体制，并且将其作为我国农村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，使农户有了生产资料的自主权。
 

在当时，承包经营，主要是集体内部的一种经营关系，承包人享有的顶多是合同债权，承担的也是合同义务，尤其是农民承担着“三提五统”的缴纳义务，承包人对土地的占有和使用，远非物权。（“三提五统”是对村级的三项提留费用和乡级的五项统筹费用的统称。“三提”是指“公积金、公益金、管理费”；“五统”包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费。）

但是，随着2003年农村税费改革在全国全面推开，至2006年农业税废除，“三提五统”被取消，农户作为承包人对土地的权利不断加强，相应的义务也越来越小，已经在某种程度上摆脱了合同之债的约定性和权利义务的相对性。根据2002年《农村土地承包法》关于承包方权利义务的规定，承包经营权已经具有明确的物权属性。该法第16条规定了承包权的支配权能以及被征收征用时获得补偿的权利。而其义务，也不再是合同当事人之间协商的具体权利义务，而是统一为法律规定，主要包括维持土地的农业用途、依法保护和利用土地以及法律行政法规规定的其他义务。
 

可以说，承包合同的权利义务，均属法定，而非约定。承包经营权虽然仍冠以承包合同之名，实际上已经是真正的物权了。到了2007年《物权法》，更是明确将土地承包经营权作为用益物权的一种。

当然，家庭承包的经营权，具有鲜明的人役性或身份性。其主体局限于集体内部的成员，且主体为户，而非农民个人。这种身份决定了只有集体成员的户才可以无偿地取得承包地，一旦其丧失集体成员身份，原则上承包经营权消灭。《农村土地承包法》第26条在规定承包期内不得收回承包地的同时，也规定，如果承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。正是基于这种身份性，承包经营权不得抵押，转让需要经过发包方的同意。这样，土地承包经营权和集体成员的身份是绑定在一起的。

（二）承包经营权身份化之弊端

虽然从内部的承包合同到作为独立物权的承包经营权，农民获得了土地的财产权，但是，这种身份性，也带来了严重的负面影响。

首先，承包经营权无法抵押。农民无法通过土地进行融资，资金获取能力受到抑制，以至于不得不为借款支付更高的利息。在今日农村，农民从正规金融机构借款的年利率常常高达10%以上。但农村并不缺少资金，高利率的原因实际上在于农民抵押物的缺乏，相应的清偿风险和清偿成本加大，因此银行不得不提高利率。对农民承包经营权的禁止实际上加大了农民借款的成本。

其次，土地零碎化严重，阻碍规模农业生产的形成。由于禁止土地承包权抵押，转让需要经过发包方的同意，这造成土地市场无法形成，而不得不仍局限于传统农户的小农经营模式。土地的这种碎片化，不仅令大型机械无法使用，而且也浪费有限的土地资源。李克强总理曾痛心地指出：“我在云贵那些地方考察，看着真是心疼啊！巴掌大的一小块土地，仅田埂就占了将近20%！”小农经营模式下农户承担风险的能力很小，根本无法适应现有市场经济的挑战。
 

再次，不利于土地承包经营权的稳定。尽管法律有承包经营权30年、期限内不得收回的规定，甚至中央文件多次强调承包经营权要坚持长久不变。但只要承包经营权依赖于主体的身份，其稳定从根本上就是不可能的。新增的人口，基于其集体成员的身份，有权利要求获得承包地，但此时承包地已经分配完毕。这就在客观上要求收回其他不再具备身份者的土地承包经营权。因此，土地承包法第26条规定，在农户全家转为非农业户口的，其承包经营权即使没有到期，农户也要交回承包地。无疑，承包经营权的身份性和保持土地承包权的稳定是相冲突的，承包经营权无法摆脱身份的限制，承包经营权30年期限的规定就没有意义，增人增地、减人减地就成为逻辑的必然。
 

有人或者会说，既然如此，那为什么不允许承包经营权自由转让和抵押呢？也很难，它需要解决公平问题和社会保障问题，而对此目前尚未达成共识。首先，承包经营权还承担着农民养老以及托底社会保障的功能。当然，这已经并非主要的困难。农业收入在个人收入中占比越来越低，很多地方的地租每亩收入每年也就几百元，承担社会保障的作用极为有限。其次是，如果没有配套，在承包经营权无偿取得的情况下，一方面新增的人口应该取得承包经营权，却因为集体已经没有多余的土地而无法获得承包经营权，另一方面，无偿取得承包地的农户却可以在不需要承包地时转让获取利益，这显然是不公平的。因此，尽管国务院在各地开展了承包权抵押的试点，但如果配套制度不解决，推广起来也会遇到很大的阻力。
 

一方面是现代农业需要土地市场化和资本化，这要求土地承包经营权的自由转让和抵押，另一方面是承包经营权的身份化阻碍承包经营权的转让和抵押，而且，身份化在短期内还难以突破。这构成了一种制度困境。
 

如何打破这一制度困境？农地三权分置改革再次展现了中国共产党执政的政治智慧。即在尽量不触动已有制度格局的背景下，通过增量改革，引入新制度因子，弱化旧制度的钳制作用，并最终使旧制度逐步虚化，乃至最终废弃旧制度。如果说，承包经营权制度是在土地所有权公有的框架下，通过新建承包经营权模式，通过承包经营权从所有权中分离，实现了土地所有权禁止私有这个前提下的个人土地占有，那么，经营权从承包经营权中的分离，就是在尚无法突破承包经营权身份化桎梏的背景下，通过从承包经营权中分离出新的独立的经营权，实现了土地的自由转让和抵押。原有的制度框架表面上依然维持不变，而新的世界早已廓然洞开。
 

所谓三权分置，是指在保持集体土地所有权和农户承包经营权不变的情形下，将经营权从承包经营权中分离出来。经营权可以不受身份的限制，任何人均可取得，并可以自由转让和抵押。这样，通过将经营权从承包经营权中分离，农户在保留承包经营权、继续坚持承包经营权不得抵押并严格限制转让的同时，通过经营权的形式实现了承包地的抵押和转让，这为推行现代化大规模农业或者设施农业创造了条件。（“设施农业”指在环境相对可控条件下，采用工程技术手段进行动植物高效生产的一种现代农业方式。）
 

法律上的问题在于，这种经营权的性质是什么？如何分离又如何转让和抵押？由于目前经营权制度尚未进入立法程序，三权分置还停留在政策层面，相应的性质和规范设计都未确定。很多观点依然认为，经营权属于债权而非物权。确实，由于家庭承包经营权的期限一般是30年，而且第二轮承包大多是在1997年左右开始的，也就是大约在2027年到期，剩余时间也就10年多。而经营权的期限又不可能超过家庭承包经营权的期限，即使允许经营权自由转让和抵押，其期限也远少于租赁合同的最高期限即20年。
 

即使如此，经营权的分离和单独转让与抵押仍是有价值的。债权和物权的区别不在于期限长短，而在于物权的支配性，即经营权人可以将经营权自由地转让、抵押而不需要承包经营权人的同意。从这个角度上说，经营权应该是物权。

第二个问题是经营权如何分离。现实中很多地方往往在经营权分离的过程中，忽视承包经营权人的作用，而强调借助公权力实现经营权的分离。这是极为错误和有害的。经营权本来属于承包经营权的权能，是否分离乃是承包经营权人的权利。这一分离，从规范含义上理解乃是承包经营权人为他人设定一个独立的用益物权，而自己保留经营权消灭后对承包地的收回和土地承包经营权剩余权利的享有。例如，在经营权分离出去之后，承包经营权依然在农户手中，承包经营权人依然可以将承包经营权依法转包、出租或者转让。
 

需要注意的是，承包经营权人首先可以为农业经营者直接设定经营权，从而使农业经营者在经营权存续期间可以依法、依设定合同自由地占有、使用土地，并且可以自由地将经营权转让、抵押给其他人。在为农业经营者设定经营权的情况下，承包地交付给农业经营者占有。
 

其次，也可以为银行等金融机构设定土地经营权，约定金融机构在承包经营权人或者其他债务人到期无法清偿债务的情况下，有权将该设定的经营权直接折价、拍卖、变卖并以其价款优先受偿。此时，承包经营权人不需要交付土地占有于金融机构，而只在债务人无法履行到期债务时，金融机构才可以依法行使对经营权的抵押权并优先受偿，而经营权的竞买者则获得经营权并要求承包经营权人交付占有。
 

但无论如何，经营权的设定，属于承包经营权人的自由，而不是政府部门根据行政计划的拉郎配。

随之而来的问题是，如果允许经营权成为独立的物权，并且可以转让、抵押，那么，现有承包经营权期限过短及其不稳定的弊端就会充分暴露。因为，如果承包经营权随着农户全家集体成员身份的丧失而消灭，那么，即使经营者已经设定并由第三人依法取得了经营权，第三人的经营权也会因为基础权利的消灭而陷入“皮之不存，毛将焉附”的困境，从而严重危害经营权人的合法权益。换句话说，在承包经营权受制于身份而变动的情况下，经营权本身是不可能稳定的。其次，由于经营权的期限不可能超过承包经营权的剩余期限，即使赋予经营权以物权性，允许经营权人转让和抵押经营权，受让人有多大的投资购买意愿也是值得怀疑的。
 

当然，这并不意味着经营权制度的提出就没有了意义。相反，经营权的设定以及三权分置制度的实施，会客观上反逼承包经营权的稳定。一旦经营权从承包经营权中分离出去，经营权人就会为了维护自己的利益而要求承包经营权保持稳定，抗拒在未到期限时仅仅因为承包经营权人身份的丧失而被收回土地。这样，经营权人就和承包经营权人一起，成为谋求承包经营权稳定的共同力量，对抗集体土地所有权人的肆意收回土地，从而逐步使得承包经营权趋于永久，

农村土地“三权分置”改革怎么实现？应警惕走入“日本陷阱”

根据日本的经验教训，在土地细碎化且农民具有惜土情结的条件下，不断强化农民的土地权利，可能会适得其反。“三权分置”改革应警惕走入“日本陷阱”。  

日前中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，就农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革提出实施意见。文件指出“三权分置”改革“有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。”关于农业现代化，社会上一直流行着一种观点，只有赋予和保护农民流转土地的权利，才能推进土地流转、实现农业现代化。人地资源禀赋、历史发展过程与我国相似的日本也存在相同的问题。拥有土地所有权的日本农民有出售或出租土地的权利，但日本的土地流转并不顺畅。我们可以从走在前头的日本汲取经验教训，以更好地实现“三权分置”改革的目标。

日本推进土地流转的经验教训

日本在1970年代已经步入发达国家行列，国民经济高度发达，大量农业人口实现非农化转移。1970年日本城市化率超过70%，农业劳动力只占劳动力总量的14.7%。并且日本从1970年开始创设农业人养老金制度，为退出农业经营的农民提供养老保障。农民在1970年就不再依靠土地获得就业和社会保障，日本具备了推进土地流转的经济政治基础。日本采取土地私有制，土地是农民的私人财产，农民作为独立土地权利主体通过市场化方式流转土地使用权。
 

农业现代化也是政府的重要任务。为推进现代农业发展，自60年代以来日本政府一直将土地流转、扩大土地经营规模作为农地制度改革的目标。1970年后日本逐渐建立起了以使用权流转为中心的农地制度，并在各个时期的税收、财政补贴、信贷等方面进行了大量投入。具体而言，日本政府通过制度改革、资金支持、组织建设等多种方式推动土地流转。在制度改革层面，日本通过土地所有权与使用权的分离扩大土地经营规模，“耕者有其田”自耕农制度逐步瓦解，农地产权制度和农业经营制度的重心转向农地使用权流转。在资金支持层面，2001年日本对养老金政策进行了根本性修改，为所有的农业经营者提供养老保险。2012年日本政府出台“地域农业基本计划”，为该计划投入了12亿日元。在组织建设层面，日本政府还通过设定集体使用权和给予一定的资金扶持，利用地方社会和村庄共同体的组织功能调整农地关系。
 

2011年日本劳动力人口中农业人口比重为2.5%左右。但总体来看，日本土地经营规模的扩大以及为这一目的的农地流转却不尽如意。土地流转比例很低，1975年为5%，直到2000年左右才达到16%，而所有人自己耕作的自耕地的比率则很高。日本拥有耕地的非农户从1990年的77.5万户增加到2010年的137.4万户，占总农户数的比例从10%提升到27%。但非农户数量增加并没有扩大土地经营面积，2013年日本除北海道外的户均耕地面积仅有22.8亩。并且日本增加的主要是畜牧业的土地面积，水稻种植农户的经营规模从1960年的11.55亩增加到2005年的14.25亩。

可以说，土地不再承担农民的就业和社会保障功能，日本具备扩大土地经营规模的政治经济条件。并且日本政府也投入了大量的财政资金和政策资源推动使用权流转。但由于农户拥有小块土地的所有权，使得小规模、分散化的土地难以实现集中连片流转。在农村人口已经充分非农化转移的条件下，原先的农村人口仍然占有小块土地，这成为日本农业现代化的根本性制约。

由于日本农民拥有对土地的私人财产权利，即使在农村人口充分非农化转移的情况下也无法实现土地集中连片流转、扩大土地规模经营，这可以称之为土地流转的“日本陷阱”。实际上采取土地私有制的小农经济国家都走入了这个陷阱。
 

很多人认为，为促进承包地经营权流转，必须把农户承包权做大做实。唯其如此，方能令承包户放心地流转土地。受此理念的影响，当前“三权分置”改革的着力点是不断提高农民承包权的产权强度。一是赋予农民土地流转的处分权利，二是土地确权登记颁证工作将农民的承包权固定在特地的地块上，三是将承包经营权设置为用益物权。这样土地承包权实现了从生产经营自主权向用益物权、乃至“准所有权”的重大转变。在农业经营和土地流转上，中国农民获得了与日本农民基本相同的土地权利。
 

根据日本的经验教训，在土地小规模、分散化占有条件下，如果强化土地的私人财产权利属性，会阻碍经营权流转。我们在农村调查发现，随着农民的土地权利日益私人财产化，日本土地流转的困境在我国农村也普遍存在。
 

一是土地成为农民的私人财产，农民将土地作为保值增值手段，或者作为“乡愁”、家产等保留，宁愿抛荒也不愿意将土地流转出去。在城市化扩张时期，农民普遍存在征地预期，即使不耕种土地也坐等土地升值。东亚社会农民普遍存在惜土情结，土地不仅仅是纯粹是生产要素，还是农民的家产、祖业，还寄托着农民的家乡观念。农民即使不愿意耕种土地也不一定将土地流转出去，这使得弃耕撂荒与土地流转率低并存。2010年日本抛荒耕地面积为39.6万公顷，占全国耕地总面积的10%左右。
 

二是农民成为“二地主”，凭借其强大的土地承包权利提高土地租金，导致“地租侵蚀利润”的后果。我们在上海农村调查发现，每亩土地扣除生产成本后的纯收益只有1000多元。但当地的土地流转租金普遍高达800-1000元，甚至有的土地租金达到1500元。某村有土地2700亩，土地租金每亩1000元，由于没有人愿意流入土地，只能由村集体和区农委代为管理。甚至有些农民要求地方政府给其安排工作和提供养老保险，否则其不流转土地致使所有农民的土地都无法流转。土地承包经营制度成为一项保护“二地主”收租的权利，而不是保护实际耕种土地的经营者的权利。
 

三是农民日益强化的土地权利更加难以整合，阻碍土地集中连片流转。不同农民流转土地的意愿不同，在流转意愿上，有的农民愿意耕种土地，有的农民愿意流转部分土地，有的农民愿意流转全部的土地，有的农民视土地租金高低决定是否流转土地；在流转时间上，有的农民愿意长期流转，有的农民愿意短期流转，还有的农民只是季节性流转。在土地细碎化条件下，农民的流转意愿不同，导致土地分散化流转。由于土地流转不集中连片，不少种田大户因此放弃了土地流转和规模经营。我们在湖北沙洋县调查发现，赵某在赵村7组流转土地170亩，涉及到22户，有2户不愿意流转。赵某不仅在土地流转过程中要依赖村干部与农民协调各种关系，而且在土地利用过程中与没有流转土地的农户产生了很多纠纷：病虫害防治不一致，排灌纠纷，机械过田毁苗等。赵某经营1年就放弃了土地流转，部分土地只能抛荒。
 

虽然“三权分置”改革强调落实集体所有权，但日益强化的承包权“所有权”化，客观上虚化了集体所有权，使农民集体丧失了统分结合双层经营体制中的集体统一经营功能。由于土地小块占有，“三权分置”改革强调保护农民的土地承包权利，反而致使农民的流转权利难以实现。这实际上是陷入“保护农民权利反而损害农民利益”的悖论。并且由于土地承包权做大做强，导致土地租金过高、土地分散化流转，降低了经营者流入土地的积极性。可以认为，“三权分置”改革以强化承包权为手段，反而架空了集体所有权，僵化了土地经营权。

落实集体所有权是出路

我们在农村调查中发现，一些农村地区通过落实集体所有权，发挥集体的资源配置功能，实现了土地的集中连片流转。以安徽省繁昌县为例，农民拥有是否进行土地流转的选择权，农民集体根据农民的意愿配置土地资源。愿意耕种土地的农民从集体获得连片的承包地，农民集体将外出务工农民的土地集中连片流转出去，外出务工农民获得土地租金。农民集体每5-10年重新调整一次，重新集结农民流入、流出土地的意愿。
 

农民的意愿和利益并不是一成不变的，例如，对于外出务工的农民而言，重要的不是对特定地块的承包权利，而是返回农村时继续耕种土地的权利。繁昌县的做法是根据农民的不同意愿以不同的方式实现农民的土地承包权，这种灵活性与农民需求的差异性和变动性相匹配。需要耕种土地的农民可以获得集中连片的承包地，并且在需要进行土地流转时候可以将土地流转出去。外出务工农民的土地承包权价值化，可以获得土地租金，并且以后返回农村时可以继续耕种承包地。
 

经营者可以获得三个方面的好处，从而真正激活了土地经营权。一是经营者只需要与村集体谈判，不需要与几十上百个甚至上千个农民谈判，从而降低了土地流转的交易成本。二是集体统筹资源配置，解决了农民土地流转差异性导致的土地流转分散化和“插花地”问题，经营者可以获得集中连片的土地。三是土地流转期限为5-10年，稳定了经营者的生产预期。在分散化土地流转阶段，繁昌县一个家庭农场只能经营50亩左右的土地。这既是由于家庭农场主无法与数量众多的农民谈判，获得足够数量的土地，更主要的原因是土地流转不集中连片限制了农业经营规模。在集中化土地流转阶段，繁昌县家庭农场的土地经营面积一般在100-300亩之间。
 

这种土地流转模式的核心在于真正有效落实了集体所有权配置土地资源的权能，最大限度地实现了土地承包者的利益，激发了土地经营者的积极性。这种土地流转模式实现了公平与效率的有机统一。土地承包权根据公平原则分配，农民有耕种土地的权利，外出务工农民不耕种土地可以获得土地租金，实现了土地的公平分配和农村社会的稳定。土地经营权按照效率原则分配，农民集体通过市场化方式将农民不愿意耕种的土地流转给规模经营者，促进土地利用效率的提高。土地集体所有制可以很容易地解决人地分离问题，在农村人口没有完全非农化转移的条件下可以实现土地集中连片流转。
 

农民集体配置土地资源的合法性在于，我国采取土地集体所有制，土地是集体的公共生产资料，而不是农民的私人财产，集体可以根据农民的需求配置土地资源。相反，日本采取土地私有制，村庄共同体或者村社没有配置土地资源的权利，细碎化的土地资源难以有效整合，以分散农民为主体流转土地难以扩大土地经营规模。
 

根据日本的经验教训，在土地细碎化且农民具有惜土情结的条件下，不断强化农民的土地权利，可能会适得其反。繁昌的经验实践表明，发挥集体的土地资源配置功能，实现土地的集中连片流转，可以更好地实现土地承包者和经营者的权利。“三权分置”改革应警惕走入“日本陷阱”，其改革目标的实现取决于如何真正有效地落实集体所有权及其土地资源配置功能。

新形势下的农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，放活土地经营权。这标志着农村土地改革迎来“三权分置”时代，是继家庭联产承包责任制后的又一重大制度创新。
 

省农委经管处副处长秦仲华介绍，十一届三中全会以后，土地集体所有权与农户承包经营权实现“两权分离”，调动了农民积极性。当前的改革，则是在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权流转的格局。这样的制度安排，既是现代农业发展需要，也受城镇化加速发展的推动。
 

2000年以来，像全国大部分地区一样，我省农村土地流转日益加速，规模经营比重提升，新型经营主体数量迅速增加。截至今年9月底，全省耕地流转3138万亩，流转率已达49.6%。全省家庭农场4.8万家，居全国第一。农民合作社7.4万家，现代农业产业化联合体超1000家。与此同时，全省城镇化率也已突破50%。
 

“每年大量劳动力离开农村，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。 ”安徽大学社会与政治学院教授范和生认为，“三权分置”顺应了农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，助力农业规模经营发展。
 

事实上，“三权分置”的改革实践已有多年。早在2014年，中央出台意见引导农村土地经营权有序流转，就提出坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”。但秦仲华表示，此次印发意见，是首次在系统总结前期实践探索基础上，从制度上对“三权分置”作出安排，明确界定了“三权”内涵、边界及相互关系。
 

记者留意到，意见明确“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。 ”“土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。 ”“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。 ”范和生表示，权益边界的明确，不仅有利于巩固和完善农村基本经营制度，还有助于土地流转的规范操作，化解矛盾，更好维护各方权益。
 

着力放活经营权，稳定新型经营主体预期收益，优化土地资源配置实施“三权分置”，一个明确的政策指向是加快放活土地经营权、优化土地资源配置，更好地促进现代农业发展。为此，意见通过一系列制度设计，赋予新型经营主体更多土地经营权能。
 

记者看到，意见提出要“平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。 ”特别是明确“经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿。 ”并“有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。 ”这些措施非常切合实际，针对性强。
 

据了解，当前土地流转合同普遍期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，新型经营主体不敢作长期投入，极大阻碍了农田设施改善、耕地保护和地力提升。近几年我省实施绿色增产攻关，农药和化肥零增长行动等，以扭转土地肥力和经营效益下降局面。但在长期收益无法保障情况下，大户采用新肥料、新技术的意愿不高。秦仲华表示，新的制度安排如果能落地，将提升新型经营主体长远发展的信心，加大投入，提升土地产出率和资源利用率。
 

与此同时，意见强调必须坚持农地集体所有这条改革底线，严格保护农户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。随着城镇化的深入推进，对于进城农民的土地承包权问题，意见也明确表示，地方政府不得强行要求农民转让或退出。这无疑为农民吃下了一颗“定心丸”。“现在很多农民不愿进城，原因有很多，其中最大的担心就是在城里落了户，承包地会不会被收回去。意见明确回答了这个问题，强调承包权不因职业、居住地的变动而变动。这化解了农民顾虑。 ”范和生说。

因地制宜，由点及面开展，逐步将实践经验上升为制度安排。
 

在农村土地制度改革进程中，安徽具有特殊地位。正是源于小岗村的改革，驱动农村土地所有权和承包经营权“两权分离”，极大释放了生产力。同样，今天在“三权分置”探索中，安徽也走在前列。
 

秦仲华介绍，2014年我省就启动了土地确权登记颁证的整省试点。在此基础上，各地探索“三权分置”有效办法，积极有序发展多种形式的适度规模经营，加快释放土地制度改革红利。统筹推进构建新型农业经营体系、完善农业支持保护制度、健全城乡发展一体化体制机制等重点领域改革，为农村发展提供新动力。

据省确权办统计，截至9月底，首批20个土地确权登记颁证试点县(区)共颁证322.9万本，占已测绘农户总数的99.7%；完成323.8万户农户资料归档，占已测绘农户总数的100%；第二批65个县(市、区)发证率达94.2%；第三批28个县(区)也按计划推进。
 

放活经营权是时代必然，但意见也强调，要“保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革。 ”对此，秦仲华表示，这是因为各地农村情况千差万别，一刀切盲目推进必然会损害农民利益。必须因地制宜，由点及面开展，逐步将实践经验上升为制度安排。意见因此也明确，鼓励在实践中“积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式。 ”

从实际情况看，我省一些地方土地流转规范性不足，缺乏长效约束机制。有的投资者抱有投机心理，下乡伺机谋利，存在“非粮化”和“非农化”倾向。有的地方政府片面追求高流转率，人为垒大户，致使农业生产投入短期化，可持续性差，不利于粮食生产的稳定。
 

对此，经营权放活的同时，意见还明晰农民集体的义务，不仅要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，而且有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，“并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。”这些规定都是最大程度保护农民利益，确保土地在流转中“不改姓”。

土地三权分置猜想：流转成本高成绊脚石 掠夺式经营存隐忧

当中国发展的“人口红利”渐消之际，“土地红利”开始得到释放。

土地改革向来是中国经济发展的动力源泉。有人说，没有建国初期的“土改”，就没有新中国前三十年稳固的政权；没有“大包干”释放出农民的积极性，就没有近三十年粮食安全的保障、工业经济的崛起以及改革开放的成就。
 

2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称“《意见》”），完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权”分置），宣告着一场新的土地革命以及城镇化全面拉开帷幕。
 

正在进行的中国城镇化改革是对中国农业和工业、乡村与城市、农民与市民统筹性的再安排——农业将由一家一户的分散耕种转向规模化的集约经营，从土地中释放出的大量的农村劳动力将被引导进入城市、城镇，变身为市民。

在这一宏大的变革中，土地的“三权”分置则是一切的基石。

资本的松绑

近日，山东青州南小王镇村晟丰土地股份合作社理事长孙国贞正在酝酿流转1万亩耕地，与中信信托合资注册一家新公司，建设一个蔬菜的产供销一体化项目。

从2013年12月起，该合作社就与中信信托签约，共同推出土地经营权流转信托项目。根据双方达成的协议，一期将流转何官镇南小王村晟丰土地股份合作社的1850亩土地，流转的土地在金融资本的帮助下第一次成了一款金融产品——“中信信托-农村土地承包经营权集合信托计划1301期”。
 

这是中国第一批土地信托产品，其中将分散在农民手中的土地使用权流转到合作社，中信信托与合作社签署委托经营服务协议，再由信托公司转交由专业种植公司集约化经营。在这种设计下，孙国贞的身份也从理事长转变为职业经理人；合作社只需在当地寻找土地资源，保证连片流转，更像是一个土地中介机构。
 

“由于农业大棚技术的逐渐成熟，蔬菜种植基本不受天灾影响，能够带来长期、稳定的收益回报。”孙国贞盘算道，“一亩农业大棚的投入约为7万多元，一年种子、农药、化肥每亩地投入约1万元左右，雇工一人开支为3.5万元，每亩大棚每年产值约在15万元，净利润4万元。”如此算来，投资利润率约为20%以上。

农业生产周期长、回报较低，但收益稳定；金融产业周期短、利润高，却风险巨大，二者能够相互弥补。

近三年来，中信信托的介入，帮助晟丰土地股份合作社带来了最为稀缺的资金、技术。
 

山东青州、寿光一带农户普遍种植大棚蔬菜，种菜收益数倍于种粮，由此这一带土地也堪称中国流转成本最高的地区，每亩在2800元，土地集中耕种的投入也最大。流转1850亩就高达500万元，一般农户根本无法负担。此前，孙国贞曾尝试着从金融机构贷款，但当地银行普遍规模较小，放贷额度最多也只有数十万元。

不过，孙国贞坦言，双方坐在一起开会时却始终存有一种担忧，土地信托最大的就是政策风险——土地流转、集中始终尚在各地试点，并未有明确的政策法律依据；金融资本抢滩农业，中央政策会否支持？
 

中信信托有限责任公司原董事长蒲坚在其著作《解放土地》一书中就曾对农地信托项目风险有着这样的认识，“若因国家农村土地政策的变化或政府原因导致信托计划下土地承包经营权被征收、征用，信托计划将提前终止，可能会对信托收益权产生不利影响或经济损失。”

直到近期土地政策的走向逐渐明朗，中信信托开始与晟丰土地股份合作社策划一个更大的项目。

晟丰土地股份合作社计划在周边流转1万亩土地，以土地入股，中信信托将出资2亿元，以现金入股。双方将共同注册一家新公司，在扩大种植面积的同时，投建仓储、冷链物流，预计届时每天将向浙江供应十万吨蔬菜。
 

与中信信托的信托模式不同的是，中国还存在一大批民营资本直接以公司为主体，渗入乡村的田间地头。

今年46岁的王洪新，在吉林省舒兰市莲花乡、白旗镇、平安镇、新安乡四个乡镇的12个自然村，已流转出约2万亩土地。王洪新是舒兰市洪新生态农业发展有限公司的法定代表人。2014年开始，他和一家国有企业共同出资，由他出面进行合同签署、土地丈量，发放租金、后期运营等一系列工作。

王洪新是和当地的村委会签的合约。村委会召集农户签署委托协议，王洪新的公司和村委会签署流转合同。他提供的单价为1200元左右，因为当地每年种植一季农作物，农作物年产量有限，这样的价格曾引起小轰动。
 

土地拿过来后，王洪新按照合同里的约定，没有改变土地的用途。因为当地水源充足，集中上来的土地大都被用来种植水稻，王洪新最终决定通过增加土地的附加值来增收。营养丰富的黑土地，在公司施用有机肥，不打农药，人工薅草等方法的改良下，土壤肥力达到了有机标准。获得第三方评测机构的有机认证后，这片黑土地上产出的水稻价格大大提高。

王洪新也从实践层面总结出自己的担忧。“民间资本纯粹以商业目的进入农地市场的话，追求效益、产量的公司会大量使用化肥、农药，对土壤造成破坏。”他说，此外，就舒兰当地而言，每年秋收后土地冬季会闲置，经营者应该将土地仔细翻一遍，将土壤中的害虫、无机物等除掉，以保持地力。而现实是，相当一部分农民做不到这一点。
 

2016年10月30日，上述《意见》下发，农村土地所有权、承包权、经营权分置被确认、完善。“这一政策彻底化解了土地流转经营者和资本投资者的后顾之忧。”孙国贞认为，经营权从承包权中分离，土地得以集中起来才具备经营价值，踯躅观望的各路资本得到了政策松绑，才敢于下乡投资。他指出，只有与资本的结合，农业才能化解资金瓶颈，实现规模化、集约化、现代化生产。

从合到分
 

“建国初，中国的耕地是村集体所有，集体耕种。”坐在家门口小板凳上，安徽小岗村严金昌曾对《经济观察报》记者回忆起当年的壮举。

1978年，集体“大锅饭”的生产机制已养活不了小岗村民。连年挨饿的严金昌等小岗村18个农民冒着杀头的危险，在一张承包土地的契约上共同按下了“血手印”，开创了家庭联产承包责任制的先河。“大包干，大包干，直来直去不拐弯”，“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。至今严金昌仍然津津乐道。“大包干”使土地的承包权率先从所有权中分离出来，一家一户生产能激发出农民打粮的自主性、积极性。以往每年粮食都不够吃，可“大包干”第二年，小岗村每户除去口粮外还都有了余粮。
 

可是，为了防止城市物价飞涨引发通胀、保证中国工业品出口的竞争优势，中国工农业长期存在巨大的剪刀差将农产品(12.990, -0.45, -3.35%)价格压抑在一个较低的水平。“30年前，种一百亩地的收入买不了一台彩电，如今一亩地的收入就可以买一台，可见当时的剪刀差有多么大。”凤阳县一位农业老干部如是说道。

从2000年以后，年迈的严金昌感觉到，村里壮劳力进城打工的人数逐年增多，甚至自己的孩子们也不愿在家里种田，纷纷跑到广东、江浙一带大城市的工厂打工。当全国进城务工者形成了庞大的打工潮，农村耕地开始撂荒。国土部门苦苦坚守18亿亩土地红线似乎也失去了意义。
 

30多年来形成的一家一户分散经营农业模式一旦被革新，土地或将释放出巨大的红利；可一旦改革方案有缺失，也会付出惨重的代价。

随着全国各地大面积土地撂荒现象的滋生，一方面土地开始在农户间自发转包，一方面政府也开始组织试点。2010年，国土部在全国选择了嘉兴等8个地市先行试点土地流转，尝试将经营权从承包权中分离出来，使荒芜的土地有人耕种。全国先后涌现出土地流转的“嘉兴模式”、“枣庄模式”、“肇东模式”等。
 

截至2016年6月，中国2.3亿农户中流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份这一比例更高，超过50%。难怪连中国农业部部长韩长赋也感叹，土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻的变化。“近年来各地在探索的不同土地流转模式，实际上是走在国家政策之前。”北京工商大学商业经济研究所所长洪涛在调研中发现，民间资本投资的积极性很高，“但是因为国家没有明文规定，一些投资者觉得伸展不开，甚至是政府召集开会时，实际操作中的创新模式不敢去谈，担心和国家政策不一致。”

终于2016年10月30日，中央政府下发《意见》，中国土地“三权”分置正式确立。原来政府默认或鼓励资本进入农地流转，但一直未明文确定，两办的《意见》出台后，给承包土地的各路资本吃了一颗“定心丸”。
 

“人—地”是最为核心的社会关系，涉及亿万农民的生产、生活，牵一发而动全身。在各地自发或有组织的改革试点中，农村土地所有权、承包权、经营权分置涌现出诸多新的共性矛盾。

当农地开始集中耕种，高昂的流转成本就成为新土地经营者的第一块“绊脚石”。枣庄市徐庄镇土地合作社是全国第一个获得工商注册的土地合作社，入社农民第一次拿到了政府发放的土地使用权证。
 

可是，该合作社理事长张凯华向《经济观察报》记者诉苦道，尽管地方政府推动了土地改革，但金融机构在审查中只有自有物品才能抵押贷款，耕地所有权归集体，承包权归农户，合作社的使用权无法抵押贷款。
 

中国人民大学土地与政策研究中心主任叶剑平认为，经营者拿着土地经营权去贷款，如果经营不善、无法按时还款，银行无法收回土地，会面临两难境地。叶剑平解释说，经营权是承包权派生出来的，经营权实际上是租赁权。实际操作中政府允许、银行有时会认可，但从法律意义上来讲，经营权作为抵押权比较勉强，存在瑕疵。“徐庄模式”在当地推广后，不断有农户希望加入，可张凯华却不敢接受任何一户的申请。尽管在他心目中，合作社理想的规模是流转万亩农田，可“每增加几十亩，就需多采购一份农资、添置一台农机，合作社目前没有足够的资金储备。”

土地经营权从承包权的分离中，贷不到款已成为这个中国最早的土地合作社最大的瓶颈。
 

作为产业资本的进入者，湖北春晖集团流转了土地12.3万亩，成为当地最大的“粮王”。土地流转得越多，湖北春晖集团董事长谭伦蔚心中的忧虑越强，“企业原有计划在5年时间内流转土地100万亩，但我不知道国家政策是否允许。”毕竟，100万亩耕地面积比许多县的耕地总量还大。
 

让春晖集团苦恼的另一个问题是，尽管企业成为湖北最大的种田大户，但国家的“粮食直补”却一分也落不到实际的经营者手中，而统统都发给了土地的承包者。

粮食直补，原本是为促进粮食生产、调动农民种粮积极性，国家财政按粮食实际种植面积，对农户直接给予的补贴。可当大量土地经营权从承包权中分离出来时，粮食直补政策却依然如故。

目前，湖北地区粮食直补约为130元/亩，如是算来，湖北春晖集团流转的12.3万亩土地，约合近1600万元。春晖集团分管农业的副总陈志胜担心，粮食直补多年的错位已让享有承包权的农户习惯的认为是自有收入的一部分。即使国家今后将补贴转发给经营者，农户恐怕就会相应上调土地流转费。
 

中国土地学会副理事长黄小虎担心，现在的问题是农民工进城后，没有放弃承包权，只是将经营权流转出去。在农业生产的收入中，一部分要给承包者，一部分要给经营者。随着经济的发展，农药、化肥等农业生产成本上升，长期下去矛盾可能就会出现。
 

土地三权分置引发的另一个问题用中国农业大学教授陈清的话说则是对土地的“掠夺式”经营。

在国外，土地是农户个人的财产，可以继承、可以自由转让，农户对土地往往倍加爱惜，阶段性的休耕、轮耕。在国内，原本农户数十年的承包权稳定下来后，也会为了保护地力而合理种植。

可是，当土地承包权与经营权分离后，各路私人、产业或是金融资本都有着强烈的逐利性，经营者每年要交纳高额的承包费用，为了避免亏损，赚取利润，往往就会弃种粮食，而选择种植高附加值的经济作物，这必然会使大量耕地面临“非粮化”的隐忧，危机国家粮食安全。同时，经营者加大化肥、农药的用量，进行“掠夺式”经营，进而造成土壤污染。

目前，中国农业已超过工业成为最大的面源污染产业。中国耕地不足世界10%，化肥使用量超过了全世界总量的1/3。
 

“在发展现代农业的过程中，一定要重视环境污染的问题。”陈清教授认为，在土地三权分置后，国家应该出台相关政策，引导种田大户科学合理利用土地。在土地承包出去之前，政府应对当地土壤进行检测，形成数据库。承包者在流转期限结束时根据土地各项指标，国家可以进行适当的奖惩。

城镇化的基石

土地“三权”分置改革需要大量配套措施来不断完善，同时也需要从法律层面进一步厘清。

2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为物权，但分离出来的经营权在法律层面是应该被视为物权还是债权，争论始终不绝于耳。

一种观点认为，承包权和经营权，从本质上说都是为了解决使用权的问题。如果经营权是物权的话，一物一权，一个物上不能设两个物权。这种观点认为，生产者现在拥有经营权只是一个债权，既会触发投资者的短期行为，而且债权也容易违约。
 

就连农业部部长韩长赋在接受记者采访时也表示，“最近因为农产品价格的下降和劳动力成本的上升，确实有少数经营主体的经营状况出现了亏损，也有个别出现了退地现象。”事实上，全国部分地区也爆出合作社负责人因经营不善而“跑路”。

任何的改革都是在曲折中探索。土地，是最为基础的生产要素，历次土地改革都释放出巨大的发展潜力。各界人士普遍认为，土地“三权”分置的确立是城镇化的序曲，同样将带给中国带来深远的影响。
 

习近平总书记指出，“城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”。眼下，这一场宏大的变革正如火如荼的展开。

城镇化是对中国农业和工业、乡村与城市、农民与市民做出的整体性再安排——土地从分散通过流转趋向集中，农业生产将由一家一户的耕种转向规模化、现代化的经营，从土地中释放出的大量农村劳动力将被引导进入城市、城镇，变身为市民。
 

按照新型城镇化的要求，未来中国要有3亿人从农村进入城市、城镇——促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

这将意味着，城市中工业资本、金融资本将涌向乡村，开启万亿级农业投资热潮；同时数亿农民将进入城市、城镇，冲破工农业、城乡间多年来形成的壁垒，托起工业与城市的发展。

这一切的基石正是在于今天的农地的“三权”分置改革。只有土地经营权首先从承包权中分离出来，土地才有可能在现有制度下集中耕种、规模化生产，人才能走出耕地、脱离农业向城市转移。

为了保证拥有承包权的农民放心地流转土地，进入城市，数年前各地方政府就开始对土地进行确权。目前，全国已有2545个县（市、区）、2.9万个乡镇、49.2万个村开展了农民土地承包经营权确权登记颁证工作，完成确权面积7.5亿亩，接近农村家庭承包耕地面积的60%。
 

当“人口红利”渐消之际，中国政府正酝酿着以“土地集中—人口集中—城镇化”为路径释放出潜藏着的“土地红利”。有人说，没有建国初期的“土改”，就没有新中国前三十年稳固的政权；没有“大包干”释放出农民的积极性，就没有近三十年粮食安全的保障、工业经济的崛起以及改革开放的成就。
 

今天的土地“三权”分置改革会否为中国带来数十年新的发展动力呢？